I OSK 537/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 814/21 w sprawie ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 11 maja 2021 r., nr SKO.KA.431.1302/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 814/21 oddalił skargę S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 11 maja 2021 r., nr SKO.KA.431.1302/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S.W. (dalej "skarżąca kasacyjnie") reprezentowana przez pełnomocnika – adw. B.K. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 4 pkt 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że wnioskodawczyni nie służy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jej kuzynem, niepełnosprawnym P.W. W oparciu o powyższy zarzut, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została jedynie na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. zarzucie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 17 ust. 4 pkt 1 i 1a (Sąd domniemywa, że winno być art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r.) ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2000 r., poz. 111 ze zm., dalej "u.ś.r."), polegającym na uznaniu, że wnioskodawczyni nie służy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jej kuzynem, niepełnosprawnym P.W. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Niepodważenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, poprzez brak prawidłowo sformułowanych, czy też nieskutecznych zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organy i zaakceptowanymi przez Sąd I instancji i nie ma podstaw do ich kwestionowania. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zatem kwestia, czy skarżącej jako opiekunowi prawnemu całkowicie ubezwłasnowolnionego kuzyna przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Rozważania powyższej kwestii należy poczynić od przytoczenia treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. Wedle jego brzmienia świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie stosownie do art. 17 ust. 1a tej ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreślić należy, że uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się ściśle z obowiązkiem alimentacyjnym przewidzianym w art. 128 ustawy dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej "k.r.o."), ciążącym na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Należy mieć także na względzie uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 (choć w poprzednim stanie prawnym), z której wynika, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Przepis ten ma odzwierciedlenie w obecnie obowiązującym art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 stwierdził, że odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o., i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny (...). Sąd ten podniósł, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane (...). Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że skarżąca sprawuje opieką nad całkowicie ubezwłasnowolnionym kuzynem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności istniejącym od dzieciństwa, a ustalonym od ukończenia przez ww. 32 roku życia. Skarżąca została ustanowiona jego opiekunem prawnym, co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. Tym samym uznać należy, że zgodnie z art. 128 k.r.o. na skarżącej nie spoczywa obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), który obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z ust. 1a odsyłając do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymagającą opieki. Do kręgu tych osób należą zatem osoby zobowiązane do alimentacji, a skarżąca nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji. Tym samym zgodzić się należy z Sądem I instancji, a także organami orzekającymi w sprawie, że skarżąca jako opiekun prawny osoby wymagającej opieki nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym całkowicie ubezwłasnowolnionym kuzynem. Na skarżącej kasacyjnie nie ciąży bowiem, o czym była mowa w powyższych rozważaniach, względem kuzyna obowiązek alimentacyjny. Skarżąca kasacyjnie nie spełnia też przesłanek z art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest sporne, że osoba, która nie jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, nie może skutecznie ubiegać się o świadczenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i to bez względu na to czy faktycznie taką opiekę sprawuje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2091/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2505/20). Powyższe oznacza więc, że o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przywołanych przepisów u.ś.r. nie decyduje tylko i wyłącznie zakres faktycznie sprawowanej przez wnioskodawcę opieki, ale też jego status wobec osoby, którą się opiekuje, zakreślony obowiązkiem alimentacyjnym, wynikającym z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Przedstawiona przez skarżącą kasacyjnie argumentacja i jej podzielenie prowadziłoby w istocie do wykreowania nowej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. w sposób jasny wskazuje jego adresatów, a przedstawiona przez organy i Sąd jego wykładnia nie jest sprzeczna ani z zasadą racjonalności ustawodawcy, ani z regułą poprawności legislacyjnej. Z wyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.