V SA/Wa 2234/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowa umorzenia zaległości w płatności opłaty abonamentowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz R.K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi R. K. jest decyzja Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z [...] września 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2019 r.nr [...] o odmowie umorzenia zaległości w płatności opłaty abonamentowej. Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] kwietnia 2016 r. do KRRiT wpłynął wniosek skarżącej o umorzenie zaległości w płatności opłaty abonamentowej. Do wniosku dołączyła informację o braku zameldowania pod adresem, pod którym miała używać odbiorników rtv. Po upływie dwóch i pół roku pismem z [...] października 2018 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienie wniosku o dowody potwierdzające, że w jej przypadku występują szczególne względy społeczne lub przypadki losowe uzasadniające umorzenie zaległości w płatności opłaty abonamentowej. Pismo - dwukrotnie awizowane - nie zostało faktycznie odebrane przez skarżącą. Ponieważ skarżąca nie przedstawiła dokumentacji potwierdzającej szczególne względy społeczne lub przypadki losowe decyzją[...] z [...] stycznia 2019 r. KRRiT odmówiła umorzenia zaległości w płatności opłat abonamentowych za okres od [...] stycznia 2011 r. do [...] lipca 2015 r. w wysokości [...] złotych wraz z odsetkami w wysokości [...] złotych. Skarżąca złożyła [...] lutego 2019 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy dołączyła m.in. informację o dochodach, informacje od pracodawcy, liczne rachunki (w tym dotyczące zakupu leków) dokumentujące jej wydatki. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] września 2019 r. KRRiT utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu skarżąca nie wykazała okoliczności, które można było by uznać za szczególne względy społeczne lub przypadki losowe. Podniósł, że załączona do akt sprawy PIT-11 abonentki nie pozwala również wyprowadzić wniosku, że spłata zaległości z tytułu abonamentu nie jest możliwa bez uszczerbku dla zaspokojenia usprawiedliwionych potrzeb bytowych. W ocenie organu możliwości płatnicze wnioskodawczyni umożliwiają spłatę zaległości abonamentowych bez rozkładania ich na raty. Zdaniem organu załączone dokumenty nie potwierdzają, iż obowiązek jednorazowej zapłaty wpłynąłby negatywnie na sytuację finansową strony i pozbawił środków niezbędnych na pokrycie wszystkich bieżących kosztów utrzymania niezbędnych do zapewnienia właściwej egzystencji. Odnosząc natomiast do ciężkiej sytuacji zdrowotnej strony, organ podkreślił, że w sprawach dotyczących przyznania ulg i umorzeń w spłacie zobowiązań publicznoprawnych, ciężar dowodzenia tego, że zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie wnioskowanej ulgi spoczywa zasadniczo na wnioskodawcy. Zdaniem KRRiT podjęła ona wszelkie niezbędne działania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. To strona znając swoją sytuację materialną winna nadesłać rzetelne informacje i potwierdzić je określonymi dowodami. Organ wyjaśnił, że jego rolą w postępowaniu z wniosku o umorzenie zaległości jest natomiast wskazanie stronie środków dowodowych, którymi może się posłużyć celem wykazania przesłanek warunkujących uwzględnienie wniosku. Zdaniem organu z tych obowiązków wywiązał się w całości. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych poprzez jego błędne niezastosowanie i przyjęcie, że sytuacja skarżącej nie jest wyjątkowa w rozumieniu tego przepisu, a zatem nie zachodzą podstawy dla umorzenia zaległości w płatności opłat abonamentowych, choć ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika, że sytuacja ekonomiczna i zdrowotna strony winna prowadzić do uwzględnienia wniosku o umorzenie tych zaległości, - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia w postaci: - naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, - naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie oceny udowodnienia okoliczności wystąpienia w sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających umorzenie zaległości w płatnościach abonamentowych na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy zauważyć, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto, co istotne, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga sprawę w granicach sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in., że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, a podstawę orzekania przez ten sąd stanowi cały materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku całego prowadzonego w danej sprawie postępowania, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy. W niniejszej sprawie skarga dotyczy decyzji utrzymującej decyzję o odmowie umorzenia zaległości w płatności opłaty abonamentowej. Rozpoznając niniejsza sprawę należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodatkowo wskazać należy na art. 136 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W tym zakresie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie. Każdy z organów (najpierw I, a potem II instancji), przeprowadza postępowanie w celu załatwienia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, a prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest zatem ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym, tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji. w tym także zarzutów odwołania (w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest bowiem obowiązkowym elementem decyzji. W myśl przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie budzi wątpliwości Sądu, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Ogólna zasada procesowa związana z koniecznością odniesienia się przez organ odwoławczy do twierdzeń i zarzutów odwołania, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie znalazła zastosowania w należytym stopniu. Stwierdzić bowiem trzeba, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji nie odniósł się w ogóle do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jedynie poprzestał na przedstawieniu stanu faktycznego oraz przepisów prawa w oparciu których wydano zaskarżoną decyzję. Organ nie tylko nie odniósł się do zarzutów przedmiotowego wniosku, ale także nie odniósł się do złożonych w trakcie postępowania odwoławczego dokumentów tj. PIT 11, aneksu do umowy najmu , zaświadczenia o dochodach, faktur za lekarstwa faktur za gaz i prąd. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi natomiast konkretyzację obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organ administracji publicznej (art. 7 k.p.a. - zasada prawdy obiektywnej). Zakres postępowania dowodowego wyznaczany jest nie tylko przez przedmiot postępowania oraz przepisy prawa materialnego regulujące przesłanki przyznania stronie uprawnienia lub nałożenia obowiązku, ale także determinowany jest treścią żądania strony. Przez wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego należy zatem rozumieć takie ustosunkowanie się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, które w celu uzyskania jednoznaczności ustaleń faktycznych i prawnych uwzględnia wzajemne powiązania między nimi. Gdy zatem z wnioskiem dowodowym wystąpi strona postępowania, obowiązkiem organu administracyjnego jest wydanie postanowienia dowodowego (pozytywnego lub negatywnego). Nieuwzględnienie żądania przeprowadzenia dowodu może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy nie zostało ono zgłoszone w toku postępowania albo dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, które to ustalenia są oczywiste i nie budzą najmniejszych wątpliwości. W świetle treści art. 78 k.p.a. ma znaczenie dla sprawy dowód zgłaszany na tezę odmienną od tezy uznawanej przez organ za dostatecznie wyjaśnioną. W rozpatrywanej sprawie pomimo dołączenia PIT 11, aneksu do umowy najmu, zaświadczenia o dochodach, faktur za lekarstwa, faktur za gaz i prąd, organ nie dokonał oceny wartości dowodowej tych dokumentów. W szczególności nie odniósł się do faktycznych dochodów skarżącej, jej sytuacji życiowej (w tym wieku – informacja PESEL, stanu zdrowia – informacja o długości zwolnień lekarskich, ponoszonych niezbędnych wydatkach). Z treści uzasadnienia nie wynika, aby w ogóle organ odwoławczy w jakikolwiek zindywidualizowany sposób analizował te informacje. Owszem stwierdził, że PIT-11 abonentki nie pozwala również wyprowadzić wniosku, że spłata zaległości z tytułu abonamentu nie jest możliwa bez uszczerbku dla zaspokojenia usprawiedliwionych potrzeb bytowych. Jednakże nie dokonał porównania wysokości dochodu wnioskodawczyni z jej wydatkami oraz faktem, że skarżąca prawie [...] roku przebywała na zwolnieniu lekarskim. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że w niniejszym postępowaniu to po stronie skarżącej leżał obowiązek wykazania okoliczność przemawiających za umorzeniem przedmiotowej opłaty. Jednakże pomimo przedstawienia przez skarżącą stosownych dokumentów organ nie wyjawił motywów, jakimi się kierował wydając zaskarżoną decyzję oraz dlaczego nie odniósł się szczegółowo do przedstawionych dokumentów. Organ, wydając decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji I instancyjnej nie przeprowadził zatem w sposób adekwatny do stanu sprawy postępowania wyjaśniającego stan faktyczny. W konsekwencji doszło do naruszenia zasady wynikającej z art. 15 k.p.a., a sprawa administracyjna nie została rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji publicznej, a tym samym powoduje, że zaskarżoną decyzję należało uchylić. Organ odwoławczy dopuścił się istotnego dla wyniku sprawy naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podzielając stanowisko przyjęte przy orzekaniu w I instancji dokonał powierzchownej oceny istotnych w sprawie okoliczności. KRRiT nie odnosząc się do zarzutów odwołania oraz złożonych dokumentów nie sprostała wymogom stawianym dla uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.), co czyni ocenę organu dowolną i wymykającą się spod kontroli sądowej. W orzecznictwie dominuje pogląd, że nie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, odniesienie się do tych zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 9.01.2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z 12.05.2008r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08). Zasadnym w tym miejscu będzie odwołanie się do wyroku z dnia 20.02.2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Podkreślenia wymaga, że rolą sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (również po to aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzuty lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Tym samym należy przyjąć, że pomijając w swoich rozważaniach zarzuty odwołania, które mogą pozostawać w związku z rozstrzygnięciem sprawy i nie przedstawiając w tym zakresie własnych ocen, KRRiT naruszyła istotnie przywołaną wyżej zasadę. Stwierdzone przez Sąd uchybienia organu odwoławczego, polegające na nierozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych występujących w sprawie, a przede wszystkim nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania, w pełni uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego obarczonej takimi wadami decyzji. Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że sprawa nie została rozpatrzona w całokształcie, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 11 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. Strona ma bowiem prawo do rozpatrzenia dwukrotnego sprawy przy rozważeniu jednoczesnym jej własnych twierdzeń, argumentów oraz zarzutów. Zaistniałe zaniechane ocenić należy, jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że analiza złożonych dokumentów w pełnym zakresie spowodowywałaby inne rozstrzygnięcie. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien rozpatrzeć wniesione odwołanie wraz z złożonymi dokumentami, a podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadnić, w tym odnosząc się w pełni do zarzutów wskazanych w odwołaniu i przedstawiając w tym zakresie własne oceny i rozważania – przy uwzględnieniu uwag zawartych w niniejszym wyroku. Jednocześnie Sąd podkreśla, że nie przesądza w tym miejscu o trafności bądź bezzasadności utrzymania przez organ w mocy zaskarżonej decyzji. Przedstawione wyżej wadliwości decyzji organu odwoławczego wskazujące na brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, uniemożliwiają bowiem kontrolę prawidłowości osnowy podjętego rozstrzygnięcia. Jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby zatem na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzec jak w sentencji.