II SA/Rz 1323/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]. Przedmiotem skargi W. W. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Burmistrz działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, pkt 21 lit. a, pkt 22, art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5, ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.ś.r."), § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) oraz art. 6, art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej skrócie: "k.p.a.") - odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną – A. W. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podał, że w dniu 27 kwietnia 2021 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną Panią A. W., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Burmistrz podał, że z załączonego do wniosku Orzeczenia o Stopniu Niepełnosprawności z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] wydanego przez Powiatowy Zespół d/s Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wynika, że niepełnosprawność A. W. istnieje od 28-go roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 9 marca 2021 r. W ocenie Burmistrza nie została spełniona więc przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Burmistrz podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznał regulację zawartą w art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niekonstytucyjną w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Nie oznacza to jednak wyeliminowania tego przepisu z ustawy, nie kreuje to również nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów osób dorosłych (jeżeli niepełnosprawność ich powstała już po okresie dzieciństwa), jak również nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Norma prawna wyrażona w tej regulacji nadal obowiązuje i dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe wiąże ona organ orzekający w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolejną przeszkodą do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zdaniem Burmistrza jest to, że ustawodawca jasno określił komu i w jakiej kolejności przysługuje prawo do tego świadczenia. Burmistrz stwierdził, że w sytuacji gdy żyją rodzice osoby wymagającej opieki, a nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, mąż osoby wymagającej opieki może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne dopiero wówczas, gdy zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności nie są w stanie z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć. Natomiast warunkiem koniecznym do oceny tego, czy osoby uprawnione w pierwszej kolejności nie są w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia jest to, aby osoby te legitymowały się znacznym stopniem niepełnosprawności. Burmistrz wskazał, że rodzice A. W. nie legitymują się takimi orzeczeniami. Burmistrz podkreślił również, że podeszły wiek, czy zamieszkiwanie w odległej miejscowości nie stanowi podstawy do wykluczenia rodziców z kręgu osób uprawnionych w pierwszej kolejności do możliwości ubiegania się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Po rozpoznaniu odwołania, SKO decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że stanowisko Burmistrza jest nieuzasadnione w zakresie dotyczącym przesłanek negatywnych uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. SKO stwierdziło, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tak samo będzie w przypadku, kiedy nie jest możliwe precyzyjne ustalenie daty powstania niepełnosprawności. W aktualnej sytuacji prawnej nie jest więc dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części omawianego przepisu, której niekonstytucyjność została stwierdzona. SKO stwierdziło, że stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ocenie SKO, uzasadnione jest natomiast stanowisko Burmistrza, że w przedmiotowej sprawie zachodzi negatywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Jak bowiem wynika z akt sprawy, osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim ze skarżącym, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym stanie faktycznym, skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną. Zdaniem SKO, wobec kategorycznego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., odmienna interpretacja tego przepisu jest nieuprawniona. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie: 1) art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że przepis ten dotyczy również małżonka osoby niepełnosprawnej; 2) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. polegające na zastosowaniu literalnej wykładni przedmiotowych przepisów w sytuacji, gdy jej zastosowanie prowadzi do naruszenia konstytucyjnych zasad równości, praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych (art. 18 i 32 Konstytucji RP) mającego wyraz w odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi osoby niepełnosprawnej, dlatego że rodzice tej osoby w dalszym ciągu żyją i nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, i to pomimo, że obiektywnie nie są oni w stanie sprawować opieki; 3) art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez brak uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, który wszedł w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. Wobec powyższego skarżący zażądał zobowiązania organów do przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił obszerną argumentację oraz przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie swojego stanowiska, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie ma zastosowania w stosunku do małżonka, który ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym współmałżonkiem. Dalej skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Na koniec skarżący przedstawił sytuację osobistą osoby, na którą ma być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Sprawa, na wniosek organu, została rozpoznana w trybie uproszczonym – art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzje organów obu instancji naruszają przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię. Wstępnie Sąd podaje, że podziela stanowisko SKO co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nie ma wątpliwości, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest niedopuszczalne. W tym kontekście rozstrzygnięcie organu I instancji niewątpliwe było więc wadliwe. Sąd nie może natomiast zgodzić się ze stanowiskiem SKO, że nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego pełnosprawnemu małżonkowi osoby wymagającej opieki, gdy żyją jej rodzice. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca zawarł katalog przesłanek negatywnych, przewidując m.in., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a). Z unormowań tych wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). Przy czym nie można pomijać, że w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 K.r.o. Z unormowaniami tymi koresponduje właśnie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tym samym przepisy te, w konfrontacji z przepisami ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt 3804/18, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze nie budzi wątpliwości, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, taką pomoc świadczyć. Z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wynika, że osoba spokrewniona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący jest mężem A. W. – osoby wymagającej opieki. Skarżący nie jest osoba niepełnosprawną. W związku z powyższym, stosownie do treści art. 17 ust. 5 lit. a pkt 2 u.ś.r. żadna z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r. nie może skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad A. W. Osobą, która w pierwszej kolejności zobowiązana jest do sprawowania nad nią opieki jest skarżący i tym samym to skarżący jest w pierwszej kolejności uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od tego, że żyją rodzice jego żony. W wyroku z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, że małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. NSA podkreślał, że z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. NSA wskazał, że tylko taka wykładnia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie oznaczałoby to wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym, co stanowiłoby naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. I OSK 2623/12, także wyrok WSA w Olsztynie z 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 496/19, publ. na stronie orzezcenia.nsa.gov.pl). Z wyłożonych przyczyn Sąd uchylił decyzje organów obu instancji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 i art. 135 P.p.s.a.