III OSK 1240/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 710/21 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 14 czerwca 2021 r., nr 1092/OŚiP/21 w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 710/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej: SKO, organ) z 14 czerwca 2021 r., nr 1092/OŚiP/21 w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się K.P. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym było zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie wpływu projektowanej instalacji na środowisko, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi podczas, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia oraz uchylenia decyzji organów obu instancji. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza P. z 12 marca 2021 r., a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie zauważył, że organy prowadzące postępowanie odstąpiły od obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Jak podkreślono, Burmistrz w uzasadnieniu swojej decyzji jedynie lakonicznie wskazał, że "po przeanalizowaniu przedłożonych dokumentów, kierując się charakterystyką przedsięwzięcia oraz jego usytuowaniem stwierdzono, iż dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko". W treści uzasadnienia znajdują się jedynie pojedyncze stwierdzenia, zgodnie z którymi: "Odziaływanie emisji do powietrza występujące podczas realizacji inwestycji będzie miało charakter lokalny", "Prace związane z budową instalacji nie wpłyną negatywnie na wody podziemne", "Inwestycja nie wpłynie również na zanieczyszczenie wód powierzchniowych, podziemnych oraz gleby". Skarżący kasacyjnie wskazał, że nie zostały one poparte ani dogłębną analizą ani też opinią biegłego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w zebranym materiale dowodowym próżno szukać jakiegokolwiek wyjaśnienia, na jakiej podstawie Burmistrz doszedł do takich wniosków, co stanowi naruszenie przepisu art. 80 k.p.a., a Wojewódzki Sąd Administracyjny powielił to stanowisko. Zwrócono uwagę, że w niniejszej sprawie ani żaden z organów ani Sąd nie odniósł się w swoim uzasadnieniu do problemu szkodliwego promieniowania, jakie może wystąpić w sąsiedztwie przedsięwzięcia. Skarżący kasacyjnie wskazał, że inwestycja polegać ma na "montażu paneli fotowoltaicznych" a także na połączeniu ich kablami solarnymi w sekcje, które z kolei będą łączone z inwerterami, również za pomocą kabli solarnych, biegnących w korytarzach połączonych z metalową konstrukcją nośną. Inwestycja ma osiągać znaczną moc 2MW, przez co - w opinii skarżącego kasacyjnie - nie da się bez wiedzy specjalnej ocenić jej wpływu na środowisko. Zauważono również, że liniom prowadzącym prąd towarzyszy zawsze pole elektromagnetyczne, a długotrwałe przebywanie w zasięgu takiego pola negatywnie wpływa na życie i zdrowie, w szczególności, że projektowana powierzchnia zabudowy jest rozległa - do 3,5 ha, a większość tego obszaru pokryją panele fotowoltaiczne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organy rozstrzygając o braku konieczności oceny oddziaływania na środowisko, dokonują niejako przesądzenia (apriorycznego w istocie), że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie niesie za sobą skutków w postaci znaczącego negatywnego oddziaływania na środowisko. Odnosząc się do stanowiska Sądu I instancji zaprezentowanego w zaskarżonym orzeczeniu skarżący kasacyjnie podniósł, że biorąc pod uwagę tak rozległą inwestycję, rozciągającą się na obszar 3,5 ha, znajdującą się w tak bliskiej odległości od zabudowy mieszkalnej, należy zachować szczególną ostrożność podczas badania czynników mogących potencjalnie oddziaływać na zdrowie, życie ludzi oraz lokalny mikroklimat. Faktem jest, że z postanowień art. 84 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie wynika, czym powinien kierować się organ przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy nie była ona poprzedzona postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, co powoduje notabene poważne wątpliwości w zakresie stosowania omawianej regulacji. W ocenie skarżącego kasacyjnie trzeba mieć jednak na względzie, że stwierdzenie braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w zasadzie z góry przesądza o tym, że przedsięwzięcie nie będzie wywierało znaczącego oddziaływania na środowisko, a zatem nie ma przeciwwskazań do jego realizacji - by taki wniosek nie był jednak dowolny, konieczne jest zaczerpnięcie wiadomości specjalnych poprzez posiłkowanie się opinią biegłego stosownej specjalizacji. Pismem z 12 maja 2022 r. (złożonym z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a.), w odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania – N. sp. z o.o. z siedzibą w S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 t.j.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z 14 czerwca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza P. z 12 czerwca 2021 r. w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia pod nazwą "[...]". Skarga kasacyjna opiera się na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 84 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że w okolicznościach sprawy zasadnym było zaniechanie przeprowadzania dowodu z opinii biegłego w zakresie wpływu projektowanej instalacji na środowisko, a w konsekwencji naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wnioski organu dotyczące braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko nie zostały poparte ani dogłębną analizą, ani opinią biegłego. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności przytoczyć treść przepisów prawa materialnego dotyczącego spełnienia przesłanek warunkujących wydanie decyzji środowiskowej, której nie poprzedza przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.), dalej: "u.i.o.ś.", do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy dołączyć kartę informacyjną przedsięwzięcia. W myśl art. 84 ust. 1 u.i.o.ś. w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja ta wydawana jest po uzyskaniu opinii, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 1a. W rozpoznawanej sprawie do opinii tych należały: opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. oraz opinia Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w Elblągu. Dokumenty te odgrywają istotną rolę przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i dokonaniu oceny prawnej co do zaistnienia podstaw wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Szczególną rolę w tym zakresie spełnia Karta informacyjna przedsięwzięcia, która powinna zawierać podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu, umożliwiające analizę kryteriów, o których mowa w art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. (art. 62a ust. 1 u.i.o.ś.). Karta informacyjna przedsięwzięcia zawiera więc informację dotyczącą emisji i występowania innych uciążliwości. W związku z powyższym w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że przedłożona przez inwestorów karta informacyjna przedsięwzięcia stanowi podlegający swobodnej ocenie dokument prywatny, to jednak jej szczegółowa i specjalistyczna treść oraz fakt, że stanowi ona punkt wyjścia do ustaleń faktycznych organów w zakresie cech i parametrów planowanego przedsięwzięcia, a także emisji i występowania innych uciążliwości, nadają jej szczególne znaczenie jako źródłu ustaleń faktycznych. Dokumentowi temu przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie nowej analizy uwarunkowań środowiskowych (sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą, jak autorzy karty informacyjnej przedsięwzięcia), z której wynikałyby wnioski pozostające w sprzeczności do tych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Weryfikacja wiarygodności i mocy dowodowej powyższego dokumentu wymaga zatem przeprowadzenia co najmniej porównywalnych pod względem fachowości i specjalistycznej analizy dowodów (np. dowodu z ekspertyzy specjalistycznej, która w sposób udokumentowany wykazywałaby m.in. wady lub błędne założenia lub ustalenia karty informacyjnej przedsięwzięcia). Jeżeli więc strony postępowania - niezależnie od weryfikacji i ocen organów orzekających w sprawie - zmierzają do podważenia wiarygodności lub mocy dowodowej karty informacyjnej w zakresie podstawowych informacji o planowanym przedsięwzięciu, to ich obowiązkiem jest zaoferowanie odpowiednich dowodów, które zmierzają do podważenia konkretnych i istotnych elementów treściowych karty informacyjnej, o których mowa w art. 62a ust. 1 u.i.o.ś. Nie można zatem uznać za skuteczne zarzutów strony skarżącej wobec ustaleń organów co do oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dokonanych na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia, w sytuacji gdy strona ta nie zaoferowała żadnych konkretnych dowodów wskazujących na wadliwość tychże ustaleń i treści karty informacyjnej przedsięwzięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1944/11). Organy orzekające w sprawie mają z kolei obowiązek rzetelnej weryfikacji danych zawartych w karcie informacyjnej oraz przeprowadzenia dodatkowych dowodów, jeżeli stwierdzą, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do wiarygodności danych zawartych w karcie informacyjnej. W sytuacji gdyby istniały wątpliwości co do danych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, obowiązkiem organu byłoby, zgodnie z zasadą ogólną prawdy materialnej wyznaczonej dyspozycją art. 7 k.p.a., wezwanie wnioskodawcy do usunięcia takich wątpliwości. Dopiero gdyby wątpliwości tych nie usunięto, to zgodnie z zasadą przezorności, należałoby orzec o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1837/11, LEX nr 1358412). W przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony z zachowaniem wymogów określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 84, art. 63, 62a ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś., jak również został oparty na zebranym w sposób wyczerpujący i rozpatrzonym całościowo materiale dowodowym (art. 80 k.p.a.). Poddane prawidłowej ocenie przez Sąd I instancji decyzje zawierają pełne i wyczerpujące informacje o uwzględnionych łącznie i we wzajemnym powiązaniu uwarunkowaniach środowiskowych, o których mowa w art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. i które zostały uwzględnione przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Uzasadnienia te uwzględniają przede wszystkim rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, jego usytuowanie, rodzaj i skalę możliwego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do uwarunkowań technologicznych i lokalizacyjnych. Organy orzekające w sprawie nie miały podstaw do podważania z urzędu podstawowych danych zawartych w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia, a co istotne w skardze kasacyjnie także nie zakwestionowano, poprzez sformułowanie zarzutów odnoszących się do Karty informacyjnej przedsięwzięcia, treści tego dokumentu. Podkreślenia wymaga, że dane zawarte w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia zostały poddane szczegółowej weryfikacji nie tylko na podstawie analizy treści karty, lecz także w toku postępowań incydentalnych przed organami współdziałającymi. Organy opiniujące to jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. oraz Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w Elblągu nie stwierdziły potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, w tym także w zakresie podnoszonym przez skarżącego kasacyjnie, to jest szkodliwego promieniowania. Zauważyć należy, że organy te są organami wyspecjalizowanymi, dysponującymi niezbędną w tym zakresie wiedzą. Zwrócić należy uwagę, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. w swej opinii wskazał wprost, że planowane przedsięwzięcie nie będzie zagrożeniem dla zdrowia ludzi i środowiska. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił natomiast żadnej opinii (ekspertyzy) specjalistycznej, która podważałaby ustalenia organów obu instancji dokonane m.in. na podstawie Karty informacyjnej przedsięwzięcia. Nie zostały również choćby uwiarygodnione twierdzenia skarżącego kasacyjnie, co do jego wątpliwości związanych ze szkodliwym promieniowaniem. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji kiedy analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości brak jest konieczności dopuszczania dowodu z opinii biegłego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zarówno organy administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny odniosły się do wątpliwości skarżącego dotyczących promieniowania elektromagnetycznego. W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. , art. 77 § 1 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając na względzie okoliczność, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, należało ją oddalić w oparciu o art. 184 p.p.s.a.