II SA/Lu 613/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z [...] kwietnia 2020 r. (data wpływu) L. W. (dalej jako "skarżąca") reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wystąpiła do Wójta Gminy C. o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką J. W.. Decyzją z [...] r. organ odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia. Ponadto dodał, że skarżąca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W wyniku odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (decyzja z [...] r.). Kolejną decyzją, z [...] r. organ pierwszej instancji ponownie odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z analogiczną argumentacją. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. dalej: u.ś.r.), poprzez pominięcie przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., uznającego za niekonstytucyjny wskazany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę, w zależności od daty powstania niepełnosprawności. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką J. W., od [...] kwietnia 2021 r. na czas nieokreślony, w ustawowej wysokości. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że organ w ponownym postępowaniu nie zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej Kolegium z [...] r., i po raz kolejny odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia warunku, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium podtrzymuje natomiast stanowisko, że w stosunku do osób niepełnosprawnych, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Jednocześnie Kolegium - podobnie jak organ pierwszej instancji - uznało, że skarżąca spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Mianowicie w sprawie niekwestionowany jest stan niepełnosprawności J. W.. Jak wskazło Kolegium jest ona osobą leżącą, z powodu reumatoidalnego zapalenia stawów ma problemy z koordynacją ruchów, porusza się za pomocą dwóch lasek inwalidzkich, wymaga pomocy przy wstaniu z łóżka, myciu i przebieraniu się, nie jest w stanie przygotować sobie gorącego posiłku ani zrobić sobie kanapki, nie jest w stanie zrobić sobie herbaty, podgrzać obiadu, podgrzać zupy natomiast posiłek spożywa samodzielnie, nie potrafi samodzielnie zadbać o higienę osobistą, potrzebuje pomocy przy korzystaniu z toalety. Zdaniem Kolegium nie pozostawia również wątpliwości, że stałą i bezpośrednią opiekę nad J. W. sprawuje mieszkająca z nią skarżąca, której zakres uniemożliwia podjęcie jej zatrudnienia, a więc skarżąca spełnia przesłankę istnienia związku przyczynowo-skutkowego między sprawowaniem opieki nad matką a niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Z tych względów Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości. Następnie Kolegium wyjaśniło, że przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od [...] kwietnia 2021r., tj. od dnia ustania negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, którą było ustalone na jej rzecz prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego decyzją z [...] r. Nr [...] (do [...] października 2020 r.) a następnie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] (od dnia [...] listopada 2020 r.). Decyzja z [...] listopada 2020 r. Nr [...] przyznająca skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od [...] listopada 2020 r. do dnia [...] października 2021 r. uchylona została przez organ właściwy - Wójta Gminy C. na podstawie art. 155 k.p.a., decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Decyzję skarżąca odebrała osobiście w siedzibie organu w dniu [...] kwietnia 2021r. i w dniu następnym sporządziła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia od niej odwołania, które nadała do tut. Kolegium listem poleconym w dniu [...] kwietnia 2021 r. Oświadczenie to wpłynęło do tut. Kolegium w dniu [...] kwietnia 2021 r. i - pomimo że wpłynęło do organu niewłaściwego, spowodowało, że z tym dniem decyzja z dnia [...] r. Nr [...] stała się ostateczna i prawomocna (art. 127a i art. 65 § 2 k.p.a.). Decyzja ta nie wskazuje wprost daty, od której uchyla decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy. Zatem dla oceny jej skutków procesowych należało kierować się przesłankami wynikającymi z art. 110 §1 i art. 16 §1 k.p.a., a zatem uznać, że decyzja wiąże od chwili jej doręczenia a wywołuje skutki prawne z datą, kiedy stanie się ostateczna. Oznacza to, że od dnia 28 kwietnia 2021r. skarżąca nie jest już uprawniana do specjalnego zasiłku opiekuńczego a tym samym nie zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Ponadto Kolegium stwierdziło, że odnośnie wniosku strony o uchylenie decyzji z dnia [...] r. przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na poprzedni okres zasiłkowy kończący się [...] października 2020 r. organ I instancji stwierdził w "pouczeniu" decyzji z dnia [...]. - że decyzja ta wygasła z dniem [...] listopada 2020 r. W takim stanie faktycznym - zdaniem Kolegium - nie było możliwe przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wcześniej niż od [...] kwietnia 2021 r. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie: 1) art. 27 ust. 5 u.ś.r., przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącego stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego; 2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji i ustalenie na rzecz skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 kwietnia 2020 r. ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podniósł, że nie sposób zgodzić się z zapatrywaniem Kolegium co do ustalenia okresu za jaki skarżącej przyznano przedmiotowe świadczenie. Jak podkreślił, skarżąca we wniosku o przyznanie świadczenia wniosła o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Tym samym dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., a tym samym nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia za okres od dnia złożenia wniosku. Jak bowiem stanowi art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że sąd stosownie do swojej kognicji kontroluje zgodność z prawem miedzy innymi decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd nie jest natomiast władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem organu oraz czy orzeczenie to wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Przedmiotem żądania skarżącej, wyrażonego w jej wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Wniosek ten podlegał zatem rozpatrzeniu w oparciu o przepisy przywoływanej w części historycznej niniejszego uzasadnienia u.ś.r., w szczególności jej art. 17. W przedmiotowej sprawie Kolegium przyznało skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne prawidłowo oceniając, że spełniła ona wszystkie przesłanki do jego uzyskania. Kwestią sporną pozostaje wyłącznie istnienie przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., a w konsekwencji - od kiedy powinno zostać przyznane skarżącej wnioskowane świadczenie. Zdaniem Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej dopiero od 28 kwietnia 2021 r., gdyż do dnia 27 kwietnia 2021 r. skarżącej przysługiwało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca wywodzi zaś, że przedmiotowe świadczenie powinno jej przysługiwać od miesiąca złożenia wniosku. W ocenie Sądu stanowisko skarżącej – w kontekście przedmiotowej sprawy – nie zasługuje na uwzględnienie. Mianowicie według przywołanego już art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Potwierdzeniem powyższego jest treść normy prawnej zawartej w art. 27 ust. 5 u.ś.r., która wprost potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z jego wyborem. Przywołane unormowania mają jeden wspólny cel w postaci uniemożliwienia kumulatywnego pobierania świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Powyższe stwierdzenie w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r., który stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Odnosząc się bowiem do treści tego przepisu, należy wskazać, że sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji, gdy w miesiącu złożenia wniosku spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne i nie występują przesłanki negatywne do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem przyznania nowego świadczenia jest nie tylko rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, lecz zmaterializowanie się tego oświadczenia w postaci ustania dotychczasowego prawa, poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji, co następuje w odpowiedniej prawem przewidzianej procedurze. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze uchylone. Innymi słowy okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyroki WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r. II SA/Ol 995/19 oraz z 28 września 2021 r., II SA/Ol 718/21). W przedmiotowej sprawie skarżąca dopiero w dniu 16 kwietnia 2021 r. podjęła działanie w kierunku rezygnacji z przysługującego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego, składając w tym zakresie stanowcze oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją z [...] r. oraz z [...] r. Jednocześnie dodania wymaga, że wniosek skarżącej o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy dołączony do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dotyczył jedynie uchylenia decyzji z [...] r., a zatem decyzji - w dacie rozstrzygania przez Kolegium – już nieobowiązującej, z uwagi na upływ czasu. Skarżąca natomiast nigdy wcześniej nie zwracała się o uchylenie decyzji z [...] r. przyznającej jej świadczenie na kolejny następny okres świadczeniowy 2020/2021. Wójt Gminy C. rozpoznał wyżej wskazany wniosek skarżącej i decyzją z [...] r. nr [...], na podstawie art. 155 k.p.a. uchylił decyzję z [...] r. przyznającą skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na matkę J. W.. W zakresie decyzji z [...] r. organ wskazał zaś, że decyzja ta wygasła z dniem [...] listopada 2020 r. Słusznie w zakresie tej decyzji Kolegium wskazało, że z uwagi na niewskazanie daty, od której uchyla decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy, dla oceny jej skutków procesowych należy kierować się przesłankami wynikającymi z art. 110 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a., a zatem uznać, że decyzja wiąże od chwili jej doręczenia a wywołuje skutki prawne z datą, kiedy stanie się ostateczna. W przedmiotowej sprawie oznaczało to, że dopiero od dnia [...] kwietnia 2021 r. skarżącej nie przysługiwało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i dopiero od tej daty przestała istnieć negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Stanowczego podkreślenia przy tym wymaga, co uszło uwadze pełnomocnika skarżącej, że decyzja ta (uchylająca) wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna i prawomocna. Na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. W związku z tym, na obecnym etapie nie ma już miejsca na formułowania ocen co do legalności tej decyzji, a tym samym, co do dopuszczalności bądź konieczności uchylenia decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z inną datą, w inny sposób lub z użyciem innej podstawy prawnej. Dopuszczenie takiej możliwości stanowiłoby nie tylko o naruszeniu art. 16 k.p.a., ale także art. 6 k.p.a. oraz godziłoby w zaufanie do organów państwa. Każda decyzja ostateczna zgodnie z omawianą zasadą podlega szczególnej ochronie celem zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Jednocześnie dodania wymaga, że decyzja w przedmiocie uchylenia decyzji wydana została na podstawie art. 155 k.p.a. Dotyczy więc zupełnie innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym niż kontrolowana decyzja. Tym samym ani organ odwoławczy, ani Sąd nie może wykroczyć poza zakres sprawy rozpatrywanej przez organ pierwszej instancji. W niniejszym postępowaniu granice sprawy wyznaczał art. 17 u.ś.r., który określa przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Weryfikacja decyzji przyznającej skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego dotyczy natomiast innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym, a w związku z tym wymaga odrębnego postępowania. Nie było zatem podstaw, aby Kolegium rozstrzygało o zakresie uchylenia decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Kolegium nie mogło pominąć faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji z [...] r. w kształcie dotyczącym spornego okresu. Dlatego słusznie w tym zakresie Kolegium wskazało, że data od której mogło przyznać wnioskowane świadczenie, uzależniona była od rozstrzygnięcia podjętego przez inny organ, a ewentualnie skontrolowanie tej daty, czyli czuwanie aby strona nie poniosła negatywnych skutków obciążało ją samą (stronę), zwłaszcza, że działa przez zawodowego pełnomocnika. Podsumowując, skoro wydanie decyzji o uchyleniu decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., dopiero z dniem [...] kwietnia 2021 r., to brak było podstaw do przyznania żądanego świadczenia, za okres wcześniejszy, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Tym samym należało uznać, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. i art. 24 ust. 2 u.ś.r. są niezasadne. Mając na względzie powyższą argumentację, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) skargę oddalił.