II OSK 800/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1846/21 w sprawie ze skargi H.B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2021 r. nr 898/2021 w przedmiocie odmowy wydania kopii dokumentów z akt oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 23 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1846/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi H.B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 17 czerwca 2021 r., nr 898/2021 w przedmiocie odmowy wydania kopii dokumentów z akt oddalił skargę. Poddanym kontroli Sądu pierwszej instancji postanowieniem MWINB utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie (dalej: PINB) z 26 kwietnia 2021 r., nr 30/2021 odmawiające wydania kopii dokumentów z akt, tj. czterech fotografii wnętrza budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce ew. nr [...] położonej w G. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuchylenie postanowienia MWINB z 17 czerwca 2021 r., w którym organ utrzymał w mocy postanowienie PINB z 26 kwietnia 2021 r. w sytuacji, w której wskutek błędnej interpretacji treści normy prawnej ujętej w art. 73 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.) dokonanej przez organ nie doszło do zmiany zaskarżonego postanowienia, gdy tymczasem ów ważny interes strony w realiach niniejszej sprawy należy interpretować zgodnie z żądaniem strony jako dostatecznie uzasadniony, zaś w niniejszej sprawie organ drugiej instancji rozpoznając zażalenie zbadał sprawę merytorycznie nie wydając przy tym postanowienia w zakresie umorzenia postępowania. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W skardze kasacyjnej zarzuciła, że organ drugiej instancji dokonał jej merytorycznej, nie zaś formalnej oceny. Skoro zatem tak, to należało w tejże sprawie zbadać kwestię wykładni ważnego interesu strony wskazanego w treści art. 73 § 2 k.p.a. Wykładnia przeprowadzona przez orzekające w sprawie organy jest niewystarczająca, ponieważ nie uwzględnia w tymże postępowaniu, które ma charakter incydentalny wobec toczącego się uprzednio właściwego postępowania, uzasadnionych interesów skarżącej związanych z legitymowaniem się określonymi dokumentami w określonej formie w celu przedłożenia ich w przypadku ewentualnego zainicjowania postępowania sądowego. W ocenie skarżącej jej interes należało uznać za dostatecznie uzasadniony. Ponadto zarzuciła, że organ drugiej instancji rozpoznając zażalenie zbadał sprawę merytorycznie nie wydając przy tym postanowienia w zakresie umorzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W art. 73 k.p.a. ustawodawca skonkretyzował prawo dostępu do akt, zagwarantowane w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo dostępu do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym może przybierać postać dwóch odrębnych uprawnień. Pierwsze zostało uregulowane w art. 73 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Stronie służy prawo zaznajomienia się ze wszystkimi materiałami, które znalazły się w aktach sprawy, niezależnie od tego, czy zostały zaliczone do dowodów służących rozstrzygnięciu sprawy, czy też nie mają takiego charakteru. Prawo to przysługuje stronie także po zakończeniu postępowania. Uprawnienie do zaznajomienia się z aktami sprawy oraz samodzielnego utrwalenia zawartych tam treści na własny użytek nie wymaga przy tym spełnienia przez stronę żadnych warunków, a organ nie może co do zasady ograniczać dostępu do akt. Uprawnienie innego rodzaju zostało ustanowione w art. 73 § 2 k.p.a. przewidującym, że strona ma także prawo żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Powyższe uprawnienie dotyczy zatem szczególnej formy zapoznania się z aktami sprawy i w tym przypadku na stronie spoczywa obowiązek wykazania "ważnego interesu" w uzyskaniu uwierzytelnionych dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych. Należy przy tym podkreślić, że podstawową formą uzyskiwania kopii lub odpisów z akt sprawy administracyjnej jest ich samodzielne wykonywanie przez stronę postępowania (art. 73 § 1 k.p.a.), natomiast wydanie stronie uwierzytelnionych odpisów lub uwierzytelnionych kopii z akt sprawy ma charakter wyjątkowy, przy czym realizacja tego uprawnienia uzależniona jest od legitymowania się przez stronę ważnym interesem. Jednocześnie pojęcie "ważny interes strony", o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a., jest pojęciem nieostrym, co zobowiązuje organ rozpatrujący podanie wniesione na podstawie powołanego przepisu, by dokonał oceny, czy w danej sprawie, ze względu na okoliczności prowadzonego postępowania lub potrzeby strony, została spełniona przesłanka "ważnego interesu strony". Nie ulega przy tym wątpliwości, że to na wnioskującej stronie spoczywa obowiązek wykazania, że jej żądanie jest uzasadnione ważnym interesem. Z treści wniosku z 16 kwietnia 2021 r. wynika, że ważny interes w żądaniu uzyskania uwierzytelnionych kopii czterech fotografii skarżąca uzasadnia wolą władania wskazanymi dokumentami celem realizacji przysługujących jej roszczeń i praw w potencjalnym, innym postępowaniu sądowym. W odniesieniu do powyższego Sąd wskazuje na stanowisko zaprezentowane, m.in. w wyrokach NSA: z 25 lipca 2007 r., I OSK 1319/06; z 10 lutego 2021 r., II OSK 1461/18; z 15 września 2020 r., II OSK 1307/20, pub. CBOSA), w których przyjęto, że uzasadnianie istnienia ważnego interesu strony tylko koniecznością posiadania uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, czy to dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, czy to w celu wykorzystania ich w innych postępowaniach prawnych, jest niewystarczające. Sama potrzeba (chęć) posiadania uwierzytelnionych odpisów dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, czy też chęć ich weryfikacji z zebranymi przez siebie dowodami, nie stanowi o ważnym interesie. Gdyby zamiarem ustawodawcy było uzależnienie uprawnienia strony do żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii dokumentów lub wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy od samej potrzeby ich posiadania przez stronę, to zbędne byłoby ustalenie dodatkowego wymogu uzasadnienia przez stronę, że ma "ważny interes" w ich uzyskaniu. W takim przypadku wystarczającym rozwiązaniem byłoby ustanowienie w art. 73 § 2 k.p.a. samego uprawnienia strony do posiadania uwierzytelnionych odpisów lub kopii dokumentów, bez wprowadzania jakichkolwiek ograniczeń w możliwości ich żądania (vide: wyrok NSA z 17 stycznia 2012 r., II OSK 2063/10, pub. CBOSA). Ustawodawca wprowadził jednak takie ograniczenie w postaci zaistnienia przesłanki "ważnego interesu", uzasadniającego żądanie wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii dokumentów z akt sprawy. Wobec powyższego nie ma racji skarżąca żądając uwierzytelnienia kopii akt ze względu na ewentualną perspektywę ich wykorzystania w przyszłości, w nieskonkretyzowanym postępowaniu. Jednocześnie należy podkreślić, że – jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji – argumentacja powołana we wniosku skarżącej z 16 kwietnia 2021 r. jest tożsama z tą, którą wnioskodawczyni podnosiła na etapie pierwszego wniosku, tj. wniosku z 19 sierpnia 2020 r. rozstrzygniętego postanowieniem PINB z 15 września 2020 r. i utrzymanym w mocy przez MWINB 14 grudnia 2020 r. Postanowienie to stało się prawomocne i przysługuje mu domniemanie prawidłowości. W rozstrzygnięciach tych, wydanych na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 2 k.p.a. organy nadzoru budowlanego odmówiły wydania skarżącej żądanych uwierzytelnionych kopii czterech zdjęć budynku. Słusznie wskazuje więc Sąd, że prawidłowym było działanie MWINB, który stwierdzając, że zachodzi zbieżność rozpatrywanej kwestii z rozstrzygniętą już ostatecznym postanowieniem, tj. tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, odstąpił od merytorycznej oceny zasadności żądania bowiem związany był ostatecznym rozstrzygnięciem z 14 grudnia 2020 r. Wobec powyższego, w postanowieniu z 17 czerwca 2021 r. ograniczył się jedynie do przytoczenia argumentacji powołanej w ww. postanowieniu z 14 grudnia 2020 r., nie mógł bowiem – z uwagi na zasadę jednokrotności rozstrzygnięcia – uwzględnić wniosku skarżącej. Powyższe działanie organu Sąd pierwszej instancji słusznie uznał za prawidłowe. Bez wpływu na taką ocenę pozostaje brak zauważenia przez organ, że wniesienie przez skarżącą ponownego wniosku, dotyczącego tej samej kwestii, którą rozstrzygnięto już postanowieniem z 14 grudnia 2020 r., prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania, co powinno skutkować jego umorzeniem. Jednakże powyższa wadliwość – co zostało zauważone przez Sąd pierwszej instancji – nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącej, a to z uwagi na brak możliwości uwzględnienia jej żądania ze względu na pozostające w obrocie prawnym ostateczne postanowienie z 14 grudnia 2020 r. Tym samym skarga kasacyjna nie podważyła zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji, bowiem żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł zostać podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.