II OSK 1279/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 1043/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 15 października 2020 r. nr XXXIV/677/2020 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Gminy Kielce kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1043/20 oddalił skargę [...] sp. z o.o. w [...] (dalej powoływanej jako spółka) na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 15 października 2020 r., nr XXXIV/677/2020 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Rada Miasta Kielce wyżej wskazaną uchwałą z dnia 15 października 2020 r., na podstawie m.in. art. 7 ust. 4, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2020 r. poz. 219, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1538, dalej powoływanej jako ustawa) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 713, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, ze zm., dalej powoływanej jako u.s.g.), po rozpoznaniu wniosku spółki, odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo-handlową wraz z podziemnymi garażami wielostanowiskowymi przy ulicy [...] i ulicy [...] w [...] na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w obrębie [...]. Spółka zaskarżyła tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Podniosła, że planowana inwestycja wpisuje się w trendy określone w załączniku do uchwały Rady Miasta Kielce nr XXXIII/635/2020 z dnia 17 września 2020 r. w sprawie aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze miasta Kielce, zatytułowanym "Analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta Kielce zawierająca analizę aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze miasta Kielce oraz wieloletni program sporządzania planów miejscowych dla miasta Kielce - lipiec 2020", pozytywnie zaopiniowanej przez Gminną Komisję Architektoniczno-Urbanistyczną. Argumentowała nadto, że teren inwestycji posiada kompletną sieć uzbrojenia i że z wyjątkiem niepopartych w żaden sposób zastrzeżeń związanych ze zwiększeniem ruchu na ulicy [...], nieruchomość może zostać zagospodarowana w sposób zgodny z wnioskiem bez konieczności czynienia większych nakładów na infrastrukturę. Jak podkreśliła, uchwała nie wskazuje żadnych konkretnych przesłanek odmowy, poza wspomnianym poglądem o zwiększeniu ruchu oraz przekonaniem o pogorszeniu jakości życia mieszkańców sąsiednich budynków, których protesty nie mogą pozbawiać jej prawa do dysponowania nieruchomością zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Następnie spółka wyraziła pogląd, że skoro Rada Miasta Kielce w uchwale nr X/155/2019 z dnia 11 kwietnia 2019 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta Kielce (Dziennik Urzędowy Województwa Świętokrzyskiego z 2019 r. poz. 1931) określiła wymagania, jakie winny spełniać inwestycje mieszkaniowe realizowane na terenie miasta w oparciu o ustawę, to spełnienie przez inwestora tych wymagań winno skutkować podjęciem uchwały pozytywnej. Jej zdaniem wyłącznie merytorycznie wykazane argumenty mogą stanowić podstawę do głosowania przeciwko planowanej inwestycji. Odnosząc się do stwierdzenia niezgodności inwestycji z planem miejscowym, obowiązującym na części nieruchomości, spółka zwróciła uwagę, że wskaźnik intensywności zabudowy dla planowanej inwestycji jedynie w nieznacznym stopniu przekracza wartość dopuszczoną w planie dla zabudowy o niskiej intensywności, zaś wskaźnik zabudowy projektowanej na jej nieruchomości nie wykracza ponad średnią dla nieruchomości przy ul. [...]. Z kolei w uchwale z dnia 11 kwietnia 2019 r. wskazano, że jeżeli w odległości nie większej niż 250 m od budynków objętych inwestycją mieszkaniową znajdują się, w istniejącej zabudowie, budynki mieszkalne o wysokości przekraczającej liczbę 7 kondygnacji, wówczas maksymalną wysokość budynków objętych inwestycją mieszkaniową wyznacza wysokość najwyższego budynku mieszkalnego w istniejącej zabudowie. W tym kontekście wskazała, że teren planowanej inwestycji położony jest w odległości ok. 150 m od 5-kondygnacyjnych budynków mieszkalnych przy ul. [...] i ok. 200 m od 11-kondygnacyjnego budynku przy ul. [...]. W uchwale, jak stwierdziła spółka, nie wskazano, aby owe 250 m miało odnosić się do budynków po tej samej stronie ulicy, z kolei w projekcie uzasadnienia uchwały stworzono sztuczną granicę, jaką ma stanowić ciąg ul. [...], [...] i [...], dzielącą obszar na obszar zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej. Tymczasem po wschodniej stronie ul. [...] pod adresem ul. [...] zlokalizowany jest wielorodzinny budynek mieszkaniowy, zaś w planie miejscowym obowiązującym dla części terenów planowanej inwestycji dopuszczona jest zabudowa wielorodzinna (dla terenów oznaczonych w planie symbolem MN ustala się wskaźnik intensywności zabudowy dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych zawierających do czterech mieszkań lub zespołów takich budynków w wysokości do 1,00). Spółka stwierdziła, że na terenie miasta Kielce faktycznie istnieje znaczna ilość terenów przeznaczonych pod budownictwo, lecz większość z tych terenów nie posiada niezbędnej infrastruktury, a budżet Gminy Kielce nie pozwala na jej budowę. Zakwestionowała również opinię Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o pogorszeniu warunków życia mieszkańców istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych i negatywna opinię Gminnej Komisji Architektoniczno-Urbanistycznej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kielce wniosła o jej oddalenie. Zaakcentowała na wstępie, że w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w oparciu o przepisy ustawy nawet spełnienie przesłanek z jej art. 7 ust. 4 nie nakazuje radzie gminy podjęcia pozytywnej uchwały. Istotne jest, by powody odmowy były wskazane wyraźnie w uzasadnieniu uchwały, jej projekcie lub wynikały w sposób oczywisty z innych dokumentów. W tym kontekście zwróciła uwagę na liczne protesty mieszkańców oraz opinie wyspecjalizowanych instytucji, które mogą być jedną z przesłanek mających wpływ na treść podjętej uchwały. Zaznaczyła, że w aktach znajdują się uwagi od osób fizycznych, w tym 15 pozytywnych i 12 negatywnych, z czego jedna negatywna uwaga zbiorowa została podpisana przez 1835 mieszkańców zamieszkałych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Organ podniósł, że dokonał analizy potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy na podstawie aktualnych danych statystycznych, analiz i obliczeń w oparciu o łączną powierzchnię terenów objętych planem miejscowym, a także informacji wynikających ze studium. W jego ocenie zaprezentowane dane dowodzą zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy w rozumieniu art. 7 ust. 4 ustawy. Organ dokonał także analizy możliwości rozwoju gminy wynikającej z ustaleń studium i obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, która wykazała, że powierzchnia niezabudowanych dotąd terenów przeznaczonych w studium pod zabudowę jest wystarczająca dla pokrycia szacowanego niedoboru mieszkań. Stwierdził następnie, że na terenie miasta Kielce występują tereny uzbrojone w infrastrukturę techniczną, które mogłyby służyć inwestycji mieszkaniowej o charakterze intensywnym w sytuacji zachowania ładu przestrzennego i przy spełnieniu standardów urbanistycznych, które nie wzbudzałyby protestów mieszkańców gminy Kielce. Z kolei analiza wniosków inwestora z 2019 r. i 2020 r. doprowadziła organ do wniosku, że aktualnie inwestor podwyższył parametry intensywności planowanej zabudowy, co przyczynia się do zwiększenia sprzeciwu okolicznych mieszkańców. W ocenie organu, choć ustawa nie wymaga wskazania, jaki będzie wskaźnik intensywności zabudowy dla planowanej inwestycji, to na podstawie danych z koncepcji możliwe było oszacowanie, że wskaźnik ten wyniesie 2,1. Tymczasem w świetle powszechnie obowiązujących zasad projektowania urbanistycznego zabudowa niskiej intensywności to zabudowa, dla której wskaźnik intensywności wynosi do 1,0. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 24 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyeksponował uznaniowy charakter uchwały wydanej na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy, nawiązując do wyroków tego Sądu z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 804/19 i z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 566/20, w obu sprawach ze skarg spółki na uchwały Rady Miasta Kielce w przedmiocie odmowy lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, której dotyczy także uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie. Uznał za aktualny zaprezentowany w tych sprawach pogląd na temat wagi stanowiska mieszkańców przy podejmowaniu uchwały, które, tak jak inne odpowiednio uzasadnione okoliczności, mogą przemawiać za odmową ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej także "mimo istnienia przykładowo niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych". W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd zaznaczył, że organ przeprowadził własną analizę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, przedstawiając motywy swojej oceny. Dokonał też analizy możliwości rozwoju Gminy, kierując się ustaleniami studium oraz obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dochodząc do wniosku, że powierzchnia niezabudowanych terenów przeznaczonych pod zabudowę jest wystarczająca do pokrycia szacowanego niedoboru mieszkań. Zaznaczył, iż tereny ulicy [...] zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności, podczas gdy zabudowę o charakterze intensywnym wielorodzinnym przewidziano w innych częściach miasta. Sąd zgodził się z konkluzją organu o istnieniu na terenie miasta Kielce terenów uzbrojonych w infrastrukturę techniczną, mogących służyć inwestycji mieszkaniowej o charakterze intensywnym, w sytuacji zachowania ładu przestrzennego i przy spełnieniu standardów urbanistycznych, a także takich, które nie wzbudzałyby protestów mieszkańców. W jego ocenie wyjaśnienia w kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy świadczą o tym, że organ wypowiedział się co do przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 ustawy. Wedle studium teren inwestycji leży na obszarze zabudowy niskiej intensywności, przy czym analogicznie przeznaczenie terenu, na którym znajduje się część działki spółki, określono w uproszczonym miejscowym planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu "Nowy Folwark" w Kielcach, a kwestia zwiększonej intensywności zabudowy stanowiła przedmiot analizy Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, co znalazło wyraz w negatywnej opinii tego organu z dnia 3 sierpnia 2020 r. Z tych powodów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 21 lutego 2021 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności podniesiono błędną wykładnię art. 7 ust. 4 ustawy, prowadzącą do rozszerzenia ustawowych podstaw żądania przez inwestora ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej o pozanormatywną przesłankę "innych okoliczności", a przez to do zupełnej dowolności w stosowaniu przepisów powołanej ustawy. Kolejny zarzut także odniesiono do art. 7 ust. 4 ustawy. Pełnomocnik zakwestionował pogląd, że rada gminy ma prawo odmówić podjęcia uchwały lokalizacyjnej, kierując się wyłącznie nieznanymi ustawie przesłankami w postaci sprzeciwu mieszkańców sąsiednich nieruchomości i negatywną opinią Gminnej Komisji Architektoniczno- Urbanizacyjnej. Jego zdaniem wniosek niesprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może nie zostać zaakceptowany uchwałą o lokalizacji inwestycji tylko w razie rażącego naruszenia ładu przestrzennego. Wreszcie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 12 ustawy przez błędne założenie, że inwestycja narusza obowiązujący porządek planistyczny i odbiega intensywnością od otaczającej zabudowy. Stwierdził, że w świetle obowiązującego prawa lokalnego w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta Kielce, budynki objęte inwestycją mieszkaniową nie mogą być wyższe niż 7 kondygnacji nadziemnych, a jeżeli w odległości nie większej niż 250 m od budynków objętych inwestycją mieszkaniową znajdują się w istniejącej zabudowie budynki mieszkalne o wysokości przekraczającej tę liczbę kondygnacji, wówczas maksymalną wysokość budynków objętych inwestycją mieszkaniową wyznacza wysokość najwyższego budynku mieszkalnego w istniejącej zabudowie (uchwała Rady Miasta Kielce z dnia 11 kwietnia 2019 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta Kielce). W konsekwencji, zdaniem pełnomocnika, dla potrzeb inwestycji mieszkaniowych realizowanych w trybie ustawy na terenie Kielc obszar 250 m od planowanej inwestycji stanowić powinien obszar analizy urbanistycznej, którą ograniczono wyłącznie do bezpośrednio sąsiadujących nieruchomości. W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a także zasądzenie na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził na wstępie, że uznaniowość podejmowanej uchwały nie oznacza dowolności przy jej podejmowaniu, skoro ustawodawca określił warunki stawiane inwestycji, by mogła ona zostać zrealizowana na podstawie przepisów ustawy. Kwestionując wykładnię art. 7 ust. 4 ustawy przedstawioną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 804/19 pełnomocnik przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1759/20 i stwierdził, że brak jest podstaw do sztucznego i sprzecznego z prawem miejscowym podziału terenów sąsiadujących z planowaną inwestycją linią ulicy [...] i [...], skoro budynki położone za tymi ulicami znajdują się w odległości mniejszej niż 250 m od planowanej inwestycji. Pełnomocnik argumentował, że ustawodawca dopuścił realizację inwestycji niezależnie od jej zgodności z planem miejscowym. Oznacza to, że odwoływanie się do planu nie powinno mieć miejsca. Równocześnie godząc się na posiłkowe korzystanie z planu miejscowego, zauważył, iż brak jest podstaw do dowolnego definiowania pojęcia niskiej intensywności zabudowy. Ponadto, w jego ocenie, Sąd niesłusznie i bez prawnej podstawy szczególne znaczenie nadaje stanowisku sąsiadów. W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że przy lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wymaga się uwzględnienia sposobu zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zasada poszanowania ładu przestrzennego przewiduje zaś ocenę planowanej zabudowy w szerszej perspektywie terytorialnej, a nie tylko ograniczenie się do terenu inwestycji czy działek bezpośrednio z nią sąsiadujących. Konieczność dokonania oceny wynika także z art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 5, art. 7 ust. 7 pkt 7 lit. b i c oraz art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. b i c ustawy, ponieważ planowana na podstawie ustawy inwestycja ma uwzględniać charakter zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana, co wymaga wzięcia pod uwagę parametrów zarówno sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej, jak i zabudowy wielorodzinnej znajdującej się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Pełnomocnik podtrzymał pogląd, że w oparciu o przepisy ustawy mogą powstawać inwestycje, które są niezgodne z obowiązującym planem miejscowym. Z uwagi na to, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce jest sporządzone na podstawie nieobowiązujących już przepisów, które nie przewidywały obowiązku wprowadzenia do jego ustaleń parametrów i wskaźników zagospodarowania przestrzennego, nie są w nim określone parametry i wskaźniki zagospodarowania terenów oraz nie zawiera ono definicji pojęć "niska intensywność zabudowy" i "wysoka intensywność zabudowy". Rada Miasta Kielce, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisach. W uzasadnieniu pełnomocnik podjął polemikę z zarzutami kasacyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do jej zarzutów, wypada zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może ani uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone, ani we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich czy w inny sposób korygować (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3725/18, LEX nr 3258865). Podstawy kasacyjne powinny więc w szczególności obejmować wszystkie te przepisy, które są istotne z punktu widzenia podnoszonych naruszeń prawa. Rozpoznawana skarga kasacyjna dotknięta jest wszelako mankamentami w tym zakresie. Przywołane w jej ostatnim zarzucie art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 12 ustawy z pewnością nie mogły być naruszone przez błędne założenie, że inwestycja narusza obowiązujący porządek planistyczny i odbiega intensywnością od istniejącej zabudowy. W art. 7 ust. 12 ustawy, skądinąd aż w 22 punktach, wyliczono podmioty, które powinny być powiadomione przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o możliwości złożenia opinii w związku z wnioskiem inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji. To, czy i w jaki sposób wywiązano się z tego obowiązku procesowego, nie ma znaczenia podczas sądowej kontroli oceny zawartej w uzasadnieniu uchwały odmawiającej tej lokalizacji, zgodnie z którą inwestycja nie wpisuje się w ład przestrzenny panujący na terenie, jaki był czy też wedle skargi kasacyjnej powinien być poddany analizie urbanistycznej. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał też, by ocena ta naruszała art. 5 ust. 3 ustawy, w świetle którego inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Teren inwestycji nie był w większości objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, toteż bezprzedmiotowa w sprawie była norma dopuszczająca realizację inwestycji wbrew jego ustaleniom, a w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ słusznie nawiązał przede wszystkim do studium. Jest to zresztą dokument o zasadniczym znaczeniu również w świetle treści art. 7 ust. 4 ustawy, do którego odniesiono pozostałe zarzuty kasacyjne. Stanowi on mianowicie, że rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, biorąc pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skoro zatem w zaskarżonej uchwale rozważono tę przesłankę, szczegółowo odwołując się do studium, to bezzasadny jest zarzut kasacyjny, podnoszący, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 7 ust. 4 ustawy oddalając skargę na tę uchwałę. Weryfikacja stanowiska w tym przedmiocie musi bowiem sprowadzać się do odpowiedzi na pytania o to, czy prawidłowo ustalono treść postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza tych dotyczących terenu planowanej inwestycji i jego sąsiedztwa, a następnie, czy w oparciu o nią wyciągnięto trafne wnioski, w szczególności co do stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Wszystkie te okoliczności tworzą stan faktyczny sprawy, w którym zastosowano art. 7 ust. 4 ustawy. W tym kontekście podkreślić wypada, że podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej ograniczają się do zarzutów materialnoprawnych, za pomocą których nie można zwalczać przyjętego stanu faktycznego. Zarzut taki nie służy bowiem podważaniu prawidłowości ustaleń faktycznych oraz ich ocenie, zwłaszcza gdy podnosi błędną wykładnię prawa materialnego, która przecież odnosi się do rozumienia przepisu, a nie do jego zastosowania w okolicznościach faktycznych (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3320/21, LEX nr 3164881). W efekcie granice rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie obejmują przepisów regulujących kwestie poruszone w rozwinięciu jej zarzutów oraz w jej uzasadnieniu, tj. przepisów procesowych normujących zasady dokonywania ustaleń faktycznych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny, działający w warunkach związania tymi granicami, nie może się w ogóle ustosunkować do wszystkich tych wywodów skargi kasacyjnej, które kwestionują konkluzje Sądu pierwszej instancji na temat zgodności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wynikających z tego dokumentu wniosków co do potrzeb mieszkaniowych gminy, podnosząc m.in., że wpisuje się ona w panujący ład przestrzenny, także w zakresie intensywności zabudowy. Fakt ten wyklucza zatem uwzględnienie skargi kasacyjnej. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że zarzuty błędnej wykładni art. 7 ust. 4 ustawy są chybione. Wywiedzione one są bowiem z nieprawidłowego założenia, że uchwała odmawiająca lokalizacji inwestycji mieszkaniowej musi opierać się wyłącznie na przesłankach, które zostały wprost wymienione w tym przepisie. W związku z tym zaznaczyć trzeba, że spółka kilkukrotnie ponawiała wniosek o podjęcie takiej uchwały odnośnie do takiego samego zamierzenia inwestycyjnego i że w sprawach z jej skargi na wcześniejsze uchwały odmowne dwukrotnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w prawomocnych wyrokach z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 804/19 oraz z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 566/20. Tym samym Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie podzielił wyrażony w tych orzeczeniach pogląd, że uchwała pozytywna jest wykluczona ze względu na zdecydowany i liczny sprzeciw mieszkańców. Przemawiała za tym potrzeba zachowania elementarnej jednolitości orzeczniczej, jaką można wywieść z art. 170 P.p.s.a., nakazująca jednakowo rozstrzygać sprawy w istocie tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Przytoczone stanowisko jest zresztą prawidłowe. W tych ramach wypada odwołać się do wyczerpującej i przekonującej argumentacji zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19 - LEX nr 3070320, którą Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznaje za własną. Podzielić zatem trzeba pogląd, że uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy ma nie tylko charakter uznaniowy, ale także musi być uznana za formę wykonywania przez gminę władztwa planistycznego. Z użytej w jego treści formuły, zgodnie z którą rada gminy podejmując uchwałę bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ani z innego przepisu ustawy, w tym art. 5 ust. 3 ustawy, niepodobna więc nawet wyprowadzić wniosku, że w razie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 4 i art. 5 ust. 3 ustawy, uchwała ta powinna uwzględniać wniosek inwestora. Ustawa wprowadziła bowiem wprawdzie nową regulację prawną, pozwalającą na realizację inwestycji mieszkaniowych o wiele szybciej niż w przypadku procedury uchwalania bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz ani nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego, ani tego władztwa nie ograniczyła. Ustawa służy poszerzeniu spektrum środków przysługujących gminie w rozpatrywanym zakresie, nie zaś przyznaniu inwestorom instrumentu, za pomocą którego mogliby przymusić gminy do ustalenia lokalizacji planowanych przez siebie inwestycji. Nie można tracić z pola widzenia, że stosownie do art. 1 ust. 2 u.s.g. ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć m.in. wspólnotę samorządową, którą w myśl art. 1 ust. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa. Tym samym organy gminy podejmując zastrzeżone do ich kompetencji rozstrzygnięcia winny mieć na uwadze interes mieszkańców gminy - wspólnoty samorządowej, a także stanowisko mieszkańców w kwestiach dotyczących tych interesów. Potwierdza to następujący fragment uzasadnienia projektu ustawy przytoczony w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 października 2020 r.: "punktem wyjścia jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Realizacja tej inwestycji będzie możliwa tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. (...) Na podstawie ww. stanowisk rada gminy może podjąć uchwałę, na podstawie której ustali lokalizację inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku. Zachowana zostaje więc autonomia gminy, gdyż to nadal rada jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. (...) Zakres jej uznania wyznacza stanowisko mieszkańców, niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów lub uzgodnienia." Zgodzić się należy również z zapatrywaniem, że naruszenia art. 7 ust. 4 ustawy nie można upatrywać w tym, że rada gminy uwzględniła negatywne opinie. To, że nie były one wiążące, nie oznacza przecież, że nie mogły one być rozważone i wzięte pod uwagę przy podejmowaniu uchwały w sprawie wniosku spółki, tym bardziej iż pochodziły od wyspecjalizowanych organów doradczych i zawierały rzeczowe i dogłębne analizy okoliczności istotnych z punktu widzenia lokalizacji planowanej we wniosku inwestycji mieszkaniowej. Uwzględnienie opinii świadczy wręcz o tym, że rada gminy nie działała w sposób dowolny czy arbitralny, jak podniesiono w skardze kasacyjnej, lecz rozpatrzyła wszystkie aspekty sprawy i wszechstronnie swoje stanowisko uzasadniła, przedstawiając szeroki wachlarz różnych, choć zawsze merytorycznych argumentów. Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, stosownie do art. 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.