II OSK 2512/21

Dnia 24 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku K. V. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sprawie ze skargi kasacyjnej K. V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt [...] w sprawie ze skargi K. V. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: I. odrzucić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku; II. oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę w całości na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (szkoleniowo-konferencyjnego) przewidzianej do realizacji na części działki nr [...], położonej w P. przy ul. [...]. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł skarżący, zawierając w niej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku i poprzedzających go decyzji administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek skarżącego w części dotyczącej wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia (wyroku) podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny. Stronie wnoszącej skargę kasacyjną wyjaśnić należy, że kompetencja Naczelnego Sądu Administracyjnego do wstrzymania wykonania aktu lub czynności została uregulowana w art. 61 § 3 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przepis art. 61 § 3 dotyczy jednak wyłącznie wstrzymania wykonania aktów bądź czynności wydanych w postępowaniu administracyjnym i będących przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego. Oznacza to, że nie może on stanowić podstawy wstrzymania wykonania wyroku, którego dotyczy skarga kasacyjna złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak jest również innych przepisów w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również w ustawach szczególnych, które pozwalałyby na wstrzymanie wykonania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadku wniesienia od tego wyroku skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji, skoro strona skarżąca w skardze kasacyjnej zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wniosek ten należało odrzucić. Nie ma bowiem prawnej możliwości rozważania o zasadności wstrzymania wykonania wyroku Sądu I instancji, ponieważ żądanie to nie ma oparcia w przepisach prawa, co czyni przedmiotowy wniosek niedopuszczalnym. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I postanowienia. Przechodząc zaś do wniosku w części dotyczącej wstrzymania wykonania decyzji administracyjnych, w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 tej ustawy (por. uchwała NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07). W związku z treścią art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) w okolicznościach tej sprawy ww. uchwała pozostaje aktualna, ponieważ nie zaistniały w tej sprawie skutki prawne, o jakich mowa w art. 61 § 6 p.p.s.a. (dotychczas nie doszło do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji – postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2021 r. WSA w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]; zaś NSA oddalił zażalenie postanowieniem z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OZ 830/21). Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Nie jest więc rolą sądu administracyjnego na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku czynić ustalenia w zakresie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej. W oparciu o ww. przepis to sąd ocenia czy w świetle przywołanej przez stronę skarżącą argumentacji zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji. W tej zaś sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnych nie zawiera żadnego uzasadnienia. Skarżący w tym zakresie nie przywołał argumentacji, która mogłaby świadczyć o zaistnieniu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja skargi kasacyjnej dotyczy wyłączenie kwestii merytorycznych dotyczących oceny legalności zaskarżonego wyroku, które nie mogą być przedmiotem oceny na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej. W innym wypadku doszłoby do nieuprawnionego "przedsądu". Już chociażby z tej przyczyny przedmiotowy wniosek podlega oddaleniu jako nieuzasadniony. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy (na co już wskazał w tej sprawie w wydanym postanowieniu o sygn. akt II OZ 830/21). Nie każda bowiem decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., a do takich decyzji zalicza się decyzję o warunkach zabudowy. Uwzględniając w szczególności przepis art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazać należy, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Tym samym nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Do takich skutków nie można zaliczyć możliwości wydania na jej podstawie w przyszłości stosownych zgód (m.in. pozwolenia na budowę) przez właściwe organy administracyjne. Konkretne rozwiązania projektowe uwzględniające treść decyzji o warunkach zabudowy pojawiają się w projekcie budowlanym, który przedkładany jest na etapie postępowania o udzielenie stosownej zgody. Jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestor w ogóle uzyska pozwolenie na budowę. A zatem aktualnie ocena w postępowaniu sądowoadministracyjnym części procesu inwestycyjno-budowlanego, jakim jest etap uzyskania warunków zabudowy, nie powoduje żadnych realnych dla skarżącego zagrożeń. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt II postanowienia.