II OZ 830/21

Dnia 24 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. V. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt [...] o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w sprawie ze skargi K. V. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 791/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę w całości na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (szkoleniowo-konferencyjnego) przewidzianej do realizacji na części działki nr [...], art. [...], obręb G., położonej w P. przy ul. [...] (od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną). Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją ww. decyzji Prezydenta [...]. W ocenie Sądu, sam skarżący nie wskazał na żadne konkretne okoliczności, które potwierdzałyby jego stanowisko, że – decyzja o warunkach zabudowy – wywoła określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. skutki. Same tylko twierdzenia strony nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania aktu. Uprawdopodobnienie okoliczności mających uzasadniać wniosek o wstrzymanie wykonania jest zatem obowiązkiem strony, a uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. To w interesie strony leży zatem możliwie najbardziej wyczerpujące wykazanie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (por. postanowienie NSA z 10 lutego 2014 r., I FSK 76/14). Sąd wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy – a to ona stanowi przedmiot wniesionej do Sądu skargi – nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych, a tym samym nie narusza – na tym etapie – inwestycyjnym praw strony w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków (por. postanowienia NSA: z 19 września 2017 r., II OZ 901/17; z 24 listopada 2017 r., II OSK 2957/17; z 11 stycznia 2018 r., II OSK 3303/17). Ponadto Sąd I instancji ocenił, że nie mają w niniejszej sprawie przesądzającego znaczenia powołane przez skarżącego postanowienia o sygn. akt IV SA/Po 880/12 i II SA/Kr 621/15, jako wydane w innych sprawach. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący, formułując zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. przez niesłuszne błędne uznanie, że: 1) rzekomo skarżący nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności, które potwierdzałyby jego stanowisko, że decyzja o warunkach zabudowy wywoła określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. skutki; 2) decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych, a tym samym (na tym etapie inwestycyjnym) nie narusza praw strony w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków; 3) skarżący nie uprawdopodobnił niebezpieczeństwa wyrządzenia – decyzją ustalającą warunki zabudowy – znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie można zidentyfikować na podstawie materiału sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że, pomimo oddalenia skargi przez Sąd I instancji wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., nie zaistniały w tej sprawie skutki prawne, o jakich mowa w art. 61 § 6 p.p.s.a. (dotychczas nie doszło do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wobec wniesienia skargi kasacyjnej ww. wyrok nie stał się prawomocny). Dlatego przedmiotowe zażalenie podlega merytorycznemu rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Nie jest więc rolą sądu administracyjnego na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku czynić ustalenia w zakresie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej. W oparciu o ww. przepis to sąd ocenia czy w świetle przywołanej przez stronę skarżącą argumentacji zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że skarżący w swoim wniosku nie wskazał na żadne konkretne okoliczności, które potwierdzałyby jego stanowisko, że – decyzja o warunkach zabudowy – wywoła określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. skutki. Ma rację Sąd I instancji, że same tylko twierdzenia strony nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania aktu. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych, a tym samym nie narusza – na tym etapie – inwestycyjnym praw strony w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków. Nie można bowiem mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Nie każda bowiem decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., a do takich decyzji zalicza się decyzję o warunkach zabudowy. Uwzględniając w szczególności przepis art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazać należy, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Tym samym nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Do takich skutków nie można zaliczyć możliwości wydania na jej podstawie w przyszłości stosownych zgód (m.in. pozwolenia na budowę) przez właściwe organy administracyjne. Taki bowiem skutek materializuje się na etapie stosownych zgód (np. pozwolenia na budowę), które powinny być zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Konkretne rozwiązania projektowe uwzględniające treść decyzji o warunkach zabudowy pojawiają się w projekcie budowlanym, który przedkładany jest na etapie postępowania o udzielenie stosownej zgody. Jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestor w ogóle uzyska pozwolenie na budowę. A zatem aktualnie ocena w postępowaniu sądowoadministracyjnym części procesu inwestycyjno-budowlanego, jakim jest etap uzyskania warunków zabudowy, nie powoduje żadnych realnych dla skarżącego zagrożeń. Dla tej oceny nie ma także znaczenia, wskazywana w zażaleniu argumentacja, iż inwestor przystąpił do realizacji robót budowlanych. Możliwość legalnego rozpoczęcia robót budowlanych jest bowiem związana z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Określone skutki związane z etapem budowy mogą wynikać z udzielonego pozwolenia budowlanego (a nie – decyzji o warunkach zabudowy), bo to na etapie jego wydania następuje skonkretyzowanie przyznanych praw dotyczących zakresu możliwej do zrealizowania inwestycji (np. co do robót polegających na wykonaniu wykopów i ich wpływu na warunki gruntowo-wodne na sąsiednich nieruchomościach) także w obrębie, czy też w sąsiedztwie nieruchomości objętych ochroną zabytków. Co prawda, skarżący, formułując swój wniosek, powołał się na postanowienia WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2012 r. o sygn. akt IV SA/Po 880/12 oraz WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2015 r. o sygn. akt II SA/Kr 621/15; jednak w świetle przywołanej powyżej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zaprezentowanych w nich poglądów, które opierały się na stwierdzeniu, że decyzja o warunkach zabudowy umożliwia inwestorowi prowadzenie działań mających na celu realizację inwestycji, która może spowodować nieodwracalne negatywne skutki; czy też jakoby wykonalność decyzji o warunkach zabudowy była utożsamiana z możliwością uzyskania pozwolenia na budowę. Takie bowiem argumentowanie pomija istotę decyzji o warunkach zabudowy, wydawanej na jednym z etapów postępowania inwestycyjno-budowlanego. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.