II OSK 3484/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 387/18 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 grudnia 2017 r. znak: ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek B. D. ... sp. z o.o. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 387/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W skardze kasacyjnej S. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie pomimo naruszenia przez organy administracyjne obu instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przez brak szczegółowego zbadania wszystkich parametrów planowanej zabudowy oraz zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, co skutkowało błędną analizą urbanistyczno- architektoniczną w zakresie ustalenia dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej oraz wadliwego wyznaczenia linii nowej zabudowy, oraz szerokości elewacji frontowej dla zamierzenia inwestycyjnego, 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z uwagi na naruszenia prawa popełnione przez organy administracyjne obu instancji wskazane w pkt 1 powyżej, skarga powinna zostać uwzględniona. Istotny wpływ naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów na wynik sprawy sądowo-administracyjnej polegał na tym, że Sąd pierwszej instancji w następstwie zaakceptowania błędnie ustalonego przez organy stanu faktycznego, dokonał nieprawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji oddalił skargę na postawie art. 151 p.p.s.a., zamiast uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. II. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to: 1. art. 107 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji, która pozbawiona jest istotnego jej elementu, tj. braku określenia dokładnej ilości budynków, które mają być wybudowane na inwestycji, co powoduje, że wydana decyzja jest niekompletna; 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), w zw. z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: Rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.), przez wadliwe ustalenie frontu działki, a w konsekwencji wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego; 3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez wyznaczenie w dokonanej analizie urbanistyczno-architektonicznej w sposób błędny działek sąsiednich, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust 1 u.p.z.p., a zatem wydania decyzji mimo braku spełniania wymaganych przesłanek, 4. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. przez nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej, przez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na zasadzie odstępstwa z § 6 ust. 2 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. bez uzasadnienia ustalenia wartości przyjętego na zasadzie odstępstwa wskaźnika, w sytuacji, gdy wyznaczona szerokość elewacji frontowej odbiega od obliczonej średniej, co stanowi naruszenie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., 5. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w zw. z § 4 ust. 1–4 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym wyznaczeniu nowej linii zabudowy ustalając jej parametry wyłącznie w oparciu o obiekty posiadające tę samą funkcję, co projektowana, nie biorąc pod uwagę parametrów wszystkich obiektów objętych granicami obszaru analizowanego i w oparciu o te parametry wyznaczenie parametrów nowej inwestycji jako całości. Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.) Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 4 października 2021 r. sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Jako niezasadne należało uznać zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję przyjmując, że w sprawie przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające zgodnie z wymogami proceduralnymi. W szczególności zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że analiza urbanistyczno-architektoniczna zawiera wyczerpujące ustalenia co do okoliczności istotnych dla określenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wyznaczonego terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. Przede wszystkim należy stwierdzić, że autor analizy urbanistyczno-architektonicznej rzetelnie przedstawił informacje związane ze sposobem wyznaczenia obszaru analizowanego, charakterystyką terenu oraz ustaleniem rodzaju, funkcji i cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W rezultacie należało uznać, że załącznik graficzny analizy urbanistyczno-architektonicznej i jej wyniki zawarte w części tekstowej stanowiły wystarczającą podstawę do ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz określenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych należy zauważyć, że brak jest w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji wskazującej na czym miałaby polegać wadliwość analizy urbanistyczno-architektonicznej w zakresie ustalenia dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Tymczasem w analizie omówione zostały szczegółowe warunki odnoszące się do infrastruktury w zakresie komunikacji terenu inwestycji i jego dostępu do drogi publicznej. Zarówno z analizy, jak też decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że ocena co do spełnienia przesłanki w postaci dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) oparta została zasadniczo na opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 11 lipca 2016 r. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego akceptacji podlegało stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym teren przedmiotowej inwestycji – zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. – posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. J. C. (działka nr ... – własność Gminy Miasta K.), poprzez przeznaczony do rozbudowy odcinek istniejącej drogi serwisowej wzdłuż działek nr [...] oraz projektowany zjazd. Nie było również powodów, aby Sąd Wojewódzki zanegował ustalenia organów obu instancji w przedmiocie wyznaczenia linii nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej dla spornego zamierzenia inwestycyjnego, skoro wynikały one z konkretnych i logicznych wyjaśnień przedstawionych przez autora analizy urbanistyczno-architektonicznej. Całkowicie nieuprawnione jest również twierdzenie strony skarżącej, że w analizie podano tylko podstawę prawną zastosowanych odstępstw przy wyznaczeniu szczegółowych warunków zabudowy, podczas gdy w części tekstowej wyników analizy zawarto obszerne wyjaśnienie uwarunkowań uwzględnionych przy określeniu linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W rezultacie należało uznać, że w skardze kasacyjnej nie podważono stanu faktycznego sprawy, przyjętego za podstawę wyrokowania przez Sąd Wojewódzki. Nietrafne okazały się również wszystkie zarzuty sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów prawa materialnego, wymienionych w punktach II.1, 2, 3. Mianowicie nie ma racji strona skarżąca, że Sąd Wojewódzki powinien uchylić zaskarżoną decyzji w sytuacji, gdy w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie określono dokładnej ilości budynków, objętych zamierzeniem inwestycyjnym, lecz ograniczono się do wskazania maksymalnej liczby budynków. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wywiódł prawidłowo, że dopuszczalne było podanie w sentencji decyzji maksymalnej liczby budynków (w ilości do 5 budynków) w konkretnych uwarunkowaniach układu działek objętych terenem inwestycji, przy jednoczesnym ustaleniu parametrów każdego z nich, stosownie do wymogów Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zauważyć bowiem należy, że dla zachowania wymogów ładu przestrzennego, a zwłaszcza zasady dobrego sąsiedztwa, istotne znaczenie miało ustalenie nie tylko liczby budynków, ale też parametrów w zakresie linii zabudowy, gabarytów zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy i udziału powierzchni biologicznie czynnej. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy wskazano w pkt II.1.a) na dodatkowe ograniczenia przy projektowaniu lokalizacji poszczególnych budynków wynikających z przepisów regulujących odległość nowej zabudowy od granic z innymi nieruchomościami oraz przepisów regulujących odległość nowej zabudowy od innych obiektów oraz infrastruktury technicznej. Niewątpliwie w rozpatrywanym przypadku całokształt ustalonych warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji gwarantuje również ochronę interesów osób trzecich, w szczególności właścicieli sąsiednich nieruchomości, przy założeniu, że na etapie projektowania przedmiotowego zespołu budynków konieczne będzie zastosowanie rozwiązań odpowiadających wymogom ustawowym oraz normom techniczno-budowlanym, weryfikowanym przy rozpatrywaniu wniosku o pozwolenie na budowę. Tak więc określenie dokładnej liczby budynków przewidzianych do realizacji (nie większej niż maksymalna liczba wskazana w decyzji o warunkach zabudowy) zdeterminowane będzie nie tylko parametrami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale też wymogami prawnymi uwzględnianymi na etapie projektowania inwestycji i rozstrzygania sprawy przez organ architektoniczno-budowlany w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec powyższego niezasadny okazał się zarzut, że decyzja organu pierwszej instancji jest niekompletna, co narusza art. 107 k.p.a. Całkowicie chybione okazały się również zarzuty podnoszące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z przepisami § 3 ust. 1 i 2, § 2 pkt 5, § 4 ust. 1–4, § 6 ust. 2 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wynika na czym – zdaniem strony skarżącej – miałaby polegać wadliwość decyzji w zakresie ustalonego frontu działki i wyznaczonych granic obszaru analizowanego. Uwzględniając materiał dowodowy zgromadzony w aktach oraz ustalenia organu odwoławczego, zgodzić się należało z wnioskami Sądu Wojewódzkiego, że: – po pierwsze, zgodnie z § 2 pkt 5 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wyznaczono front działki, na której ma powstać inwestycja kubaturowa (część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę) na 30 m; – po drugie, zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wyznaczono obszar analizy wokół terenu inwestycji w promieniu o długości 90 m, w sposób adekwatny do kształtu terenu przeznaczonego na planowane przedsięwzięcie budowlane. Nietrafnie zakwestionowano w skardze kasacyjnej ocenę Sądu Wojewódzkiego co do przyjętych w kontrolowanych decyzjach ustaleń dotyczących szerokości elewacji frontowej na 12 m (( 1 m) oraz linii zabudowy. Jak prawidłowo stwierdził Sąd Wojewódzki, autor analizy urbanistyczno-architektonicznej uzasadnił szczegółowo przyczyny ustalenia szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2, a linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zgodzić się należało z uwagami Sądu Wojewódzkiego, że przy określeniu wymienionych parametrów nowej zabudowy uwzględniono w sposób właściwy szerokość i geometrię terenu inwestycji oraz usytuowanie i gabaryty budynków wybudowanych na działkach sąsiednich nr ... i ... W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd trafnie zaznaczył, że dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza właśnie tych sąsiednich działek, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. O ile zatem analiza urbanistyczna powinna obejmować pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbywać się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji, a w niniejszej sprawie – do zabudowy wielorodzinnej. Sąd Wojewódzki, kierując się treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., słusznie wskazał, że istotne było w sprawie, aby ustalone warunki nowej zabudowy pozwoliły dostosować planowane budynki skalą i charakterem do budynków okolicznych. Tym samym niezasadne okazały się wszystkie zarzuty kasacyjnej nawiązujące do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wbrew stanowisku strony skarżącej organy orzekające w sprawie nie kierowały się wyłącznie potrzebami inwestora, lecz uwzględniły w sposób obiektywny wszystkie okoliczności istotne dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ponadto należy przypomnieć, że stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ administracji nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wobec powyższego zgłaszane przez skarżącego zastrzeżenia co do przedmiotowej inwestycji nie mogły stanowić przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy, skoro przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało zgodność wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami mającymi zastosowanie w sprawie. Zauważyć przy tym należy, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zespołu budynków wielorodzinnych nie oznacza automatycznie, że skarżący nie będzie mógł realizować zaplanowanej budowy budynków jednorodzinnych, o ile taka inwestycja odpowiadać będzie wymogom art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. oraz przepisów odrębnych, o których mowa w art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślić trzeba, że w stanie faktycznym aktualnym w czasie wydania kontrolowanych decyzji kluczowe znaczenie miało ustalenie, że przedmiotowa inwestycja nawiązuje funkcją, charakterem i parametrami do budynków już istniejących w obszarze analizowanym, a konkretnie na działkach oznaczonych numerami ..., ..., ..., ..., ... W analizie urbanistyczno-architektonicznej wykazane zostało, że przedmiotowe przedsięwzięcie nawiązuje do budynków usługowych i mieszkalnych wielorodzinnych, tworzących "swego rodzaju tzw. obudowę ulicy C. będącą jednym z głównych ciągów komunikacyjnych miasta". Niewątpliwie w kontrolowanych decyzjach organy obu instancji wykazały, że przyjęte rozwiązania w ustalonych warunkach zabudowy zapewnią dostosowanie planowanej inwestycji do charakterystycznych cech urbanistycznych i architektonicznych istniejącej zabudowy sąsiedniej, stosownie do wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że właściwa wykładnia przepisów § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków zabudowy konkretnego obiektu budowlanego decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, na których znajduje się zabudowa o podobnym charakterze, co pozwala określić wymagania w zakresie parametrów i cech kształtowania nowej zabudowy (por. wyroki NSA z: 24 kwietnia 2012 r. II OSK 229/11,; 21 czerwca 2011 r. II OSK 1095/10; 19 czerwca 2012 r. II OSK 509/11; 11 marca 2014 r. II OSK 2463/12; 4 listopada 2016 r., II OSK 204/15). Zaznaczyć należy, że zgodnie z ustanowioną w tym przepisie zasadę dobrego sąsiedztwa zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od możliwości dostosowania planowanej zabudowy do cech zagospodarowania sąsiedniego. Warunek ten jest spełniony wówczas, gdy funkcje oraz parametry i cechy zabudowy dotychczasowej mogą tworzyć harmonijną całość z planowaną inwestycją. Celem bowiem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako: "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". Powyższe uwarunkowania zostały prawidłowo uwzględnione przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. W kontrolowanych decyzjach wykazano, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację zabudowy wielorodzinnej i usługowej zlokalizowanej na terenie tworzącym urbanistyczną całość, co warunkowało wyznaczenie dla planowanych budynków wskaźników i parametrów na poziomie innym niż średnie wynikające z analizy całego wyznaczonego obszaru. Organy obu instancji, opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, uzasadniły w sposób rzeczowy i logiczny przesłanki zastosowania w sprawie przepisów Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. pozwalających na odstępstwa od średnich wartości wynikających z przeprowadzonej analizy. Nieuprawnione zatem okazały się zarzuty skarżącego, że ustalone w sprawie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji prowadzą do naruszenia ładu przestrzennego. Z tych wszystkich względów Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek uczestnika o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, gdyż w świetle przepisu art. 204 p.p.s.a. brak było podstawy do jego uwzględnienia.