II SA/Rz 1239/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na niewłaściwe działanie Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w S. - postanawia - odrzucić skargę. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na niewłaściwe działanie Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] (dalej także: "Dyrektor PUP"). Jak wynika z akt sprawy, w dniu 7 marca 2021 r. A. P. wniósł do Starostwa Powiatowego w [...] (data wpływu to 8 marca 2021 r.) skargę na niewłaściwe działanie Dyrektora PUP w [...]. Podniósł, że w związku uznaniem przez Dyrektora PUP w [...], że żądane przez niego w pismach z dnia 1 i 16 lutego 2021 r. informacje nie stanowią informacji publicznej, Dyrektor powinien na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego wydać w tej sprawie decyzję administracyjną. Wskazaną wyżej uchwałą Nr [...] z dnia 27 maja 2021 r. Rada Powiatu [...] uznała skargę A. P. z dnia 8 marca 2021 r. na niewłaściwe działanie Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [....] za bezzasadną. W podstawie prawnej powołano art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 920), określanej następnie jako "u.ś.p." w zw. z art. 229 pkt 4, art. 237 i art. 238 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej"K.p.a.". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą uchwałę złożył Wojewoda, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania. Organ wskazał, że co prawda rozpatrzona przez Radę skarga A. P. dotyczy kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej, to jednak należy zauważyć, że w istocie jej przedmiotem jest bezczynność w rozpatrzeniu wniosków wymienionego o udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.), zwanej następnie "u.d.i.p". Wojewoda zauważył, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, a ewentualne kwestionowanie zupełności udzielonej informacji, czy jej adekwatności względem żądania wyrażonego we wniosku o jej udostępnienie, nie jest możliwe w formie odwołania, czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji, wobec braku decyzji odmownej, wnioskodawcy przysługuje skarga na bezczynność do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), określanej w dalszej części jako "P.p.s.a.". Wojewoda wskazał, że Rada zakwalifikowała pismo z dnia 8 marca 2021 r. jako skargę powszechną podlegającą rozpatrzeniu na podstawie art. 229 pkt 4 K.p.a. i uznała się za organ właściwy do merytorycznego rozpatrzenia zarzutów w przedmiocie nieudzielenia pełnej informacji publicznej oraz niewydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p. W konsekwencji powyższego, Rada dokonała oceny działalności kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej w zakresie prawidłowości dokonania kwalifikacji wniosków o udzielenie informacji publicznej działając na podstawie przepisów działu VIII K.p.a. regulującego tryb postępowania o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia skargi. Organ nadzoru podniósł, że to nie rzeczą organu, a strony jest formułowanie zamierzeń, jakie chce podjąć w postępowaniu czy wywołać składanym wnioskiem. W przypadku niejednoznaczności pisma, istotnym jest ocena intencji strony, gdyż to ona jest dysponentem przysługujących jej uprawnień do inicjowania postępowania. W takiej sytuacji, a więc niejasności co do rzeczywistych intencji, powinnością organu jest doprecyzowanie lub wyjaśnienie powstałych wątpliwości poprzez wezwanie strony do sprecyzowania jej żądań. Organ jest bowiem obowiązany do czuwania nad stronami, aby te z powodu nieznajomości prawa lub nieporadności procesowej nie poniosły szkody lub negatywnych skutków swoich działań lub zaniechań, co wynika wprost z treści art. 9 K.p.a. W ocenie Wojewody, pismo złożone w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu 8 marca 2021 r. posiada znamiona skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, którą właściwy jest rozpatrzyć wojewódzki sąd administracyjny. Z jego treści wynika bowiem żądanie doprowadzenia organu do udzielenia określonej informacji publicznej bądź wydania decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, zdaniem Wojewody, Rada Powiatu [...] podejmując uchwałę Nr [...] w dniu [...] maja 2021r. w sprawie rozpatrzenia przedmiotowej skargi naruszyła art. 21 u.d.i.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 223 § 1 i 229 pkt 4 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] – działając imieniem Rady Powiatu [...] - wniósł o jej oddalenie. Zwrócił uwagę, że A. P. w swojej skardze podniósł, nie tyle to, że nie uzyskał satysfakcjonującej go informacji, która w jego ocenie stanowiła informację publiczną, ale fakt, że czynności podejmowane przez Dyrektora PUP w [...] w toku tego postępowania były nieprawidłowe. Skarżący podkreślił tą okoliczność, tytułując swoje pismo: "Skarga na niewłaściwe działania Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [....]". Wobec powyższego, zdaniem Starosty, skarga Pana A. P. dotyczy niewłaściwego sposobu prowadzenia postępowania przez Dyrektora PUP w [...] poprzez to, że zdaniem skarżącego, nie wydaje on wymaganych przez przepisy prawa właściwych aktów administracyjnych. Zdaniem Starosty, A. P. nie domaga się w skardze udzielenia bądź uzupełnienia informacji publicznej, tylko wydania w tej sprawie przez Dyrektora PUP w [...] decyzji administracyjnej. Starosta dodał, że żądania A. P. przedstawione w skardze są całkowicie bezpodstawne, gdyż zgodnie z przepisami u.d.i.p., w przypadku uznania udzielonej przez organ informacji za niepełną bądź w przypadku sporu, co ma miejsce w tej sytuacji czy żądanie dotyczy informacji publicznej czy też informacji pozbawionej tego przymiotu, wnioskodawcy służy prawo złożenia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Starosta wskazał też, że powyższy stan prawny był skarżącemu doskonale znany, gdyż w toku postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej został o tym szczegółowo i wielokrotnie poinformowany przez Dyrektora PUP w [...]. Zdaniem Starosty, A. P. najwyraźniej nie chciał jednak zastosować trybu postępowania przewidzianego przepisami u.d.i.p. Natomiast jego celem było wykazanie, że Dyrektor PUP w [...] nieprawidłowo prowadzi sprawy pozostające w jego kompetencji. W takim zaś przypadku skarga wymienionego podlegała rozpatrzeniu przez Radę Powiatu [...] na podstawie art. 229 pkt 4 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Dokonywana jest ona pod kątem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 wskazanego aktu. Zakres przedmiotowy kontroli wskazuje z kolei ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która w art. 3 podaje rodzaje aktów podlegających zaskarżeniu. Przedmiotem skargi Wojewody jest uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na niewłaściwe działanie Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...], podjęta na podstawie art. art. 16a ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 229 pkt 4, art. 237 i art. 238 K.p.a. Powołany wyżej art. 3 P.p.s.a. wśród dopuszczalnych przedmiotów zaskarżenia wymienia np: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6) oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Należy zauważyć, że pomimo, iż stanowisko Rady ma formę uchwały, jest to konsekwencja wyłącznie tego, że jest to organ kolegialny i nie jest to uchwała, o której mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 5 czy pkt 6 P.p.s.a. Działanie podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków przyjmuje więc postać uchwały tylko od strony formalnej, natomiast nie stanowi aktu od strony materialnej [zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 15.01.2021 r. III OSK 3708/21]. Przepisy, na podstawie których kwestionowana w niniejszej sprawie uchwała została podjęta, zawarte są w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Skargi i wnioski". Określa on zasady, na jakich realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych (art. 221 § 1 K.p.a.). Przedmiotem skargi, w świetle art. 227 K.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Składa się je do organów właściwych do ich rozpatrzenia (art. 228 K.p.a.), którym to organem w przypadku skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 (tj. zleconych z zakresu administracji rządowej) jest rada powiatu. Postępowanie skargowe kończy się czynnością faktyczną, czyli zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi (art. 238 § 1 K.p.a.). W ugruntowanym w tym przedmiocie orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że skarga dotycząca zadań lub działalności organów uruchamia jednoinstancyjne, samodzielne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną – zawiadomieniem. Jest ona odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, albo też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Sądy administracyjne nie są zaś właściwe do rozpoznawania skarg powszechnych jakimi są skargi zawarte w dziale VIII K.p.a., a więc skarg związanych z krytyką wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. (tak np. postanowienia NSA: z 25.02.2009 r. II OSK 241/09, z 8.05.2009 r. II OSK 689/09). Regulacje tego działu nie stanowią bowiem o możliwości takiego zaskarżenia, a zatem nie zachodzi sytuacja wskazana w art. 3 § 3 P.p.s.a. tj. gdy przepisy ustawy szczególnej przewidują sądową kontrolę. Stanowiska o niedopuszczalności złożenia przez Wojewodę skargi na uchwałę, której podstawę stanowią unormowania z działu VIII K.p.a. nie może zmienić brzmienie przepisów zawartych w ustawie o samorządzie powiatowym, a dotyczących nadzoru sprawowanego m. in. przez wojewodę nad działalnością powiatu. Zgodnie z art. 78 ust. 1 u.s.p., starosta jest zobowiązany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Wedle z kolei, art. 79 ust. 1 u.s.p., uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, a o jej nieważności orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Natomiast, po upływie powyższego trzydziestodniowego terminu, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu, ale może ją zaskarżyć do sądu administracyjnego (art.81 ust. 1 u.s.p.). Faktem jest więc, że starosta zobligowany jest do przedstawienia wojewodzie wszelkich podjętych uchwał, niezależnie od ich przedmiotu, a wojewoda jeśli sam nie skorzysta z kompetencji nadzorczych, może następnie taką uchwałę zaskarżyć do sądu. Regulacje znajdujące się w ustawie o samorządzie powiatowym nie wprowadzają co do tego żadnych ograniczeń. W ocenie Sądu, nie może to jednak oznaczać, że przedmiotem takiej skargi organu nadzoru mogłaby być także uchwała stanowiąca zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi złożonej w trybie art. 227 K.p.a. Stanowiłoby to bowiem obejście art. 3 P.p.s.a. wyznaczającego zakres przedmiotowy sądowej kontroli, w ramach której tego typu akty się nie mieszczą. Pomimo więc, że bez wątpienia Wojewoda mógł objąć sprawowanym przez siebie nadzorem uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] maja 2021 r., to po upływie terminu, w którym było to możliwe, nie mógł już złożyć na taką uchwałę skargi, skoro sąd nie byłby uprawniony do badania prawidłowości postępowania skargowego i ewentualnych nieprawidłowości w działaniach czy zaniechaniach wskazanego w skardze organu (tzn. w niniejszej sprawie - Dyrektora PUP). Sąd nie jest, co już wyżej zaznaczono, właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych, a taką jest środek zaskarżenia z art. 227 K.p.a., natomiast kontroluje działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego, należało uznać, że skarga Wojewody jest niedopuszczalna, bowiem jej przedmiot nie należy do właściwości Sądu, co w myśl art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skutkowało koniecznością odrzucenia tej skargi.