III OSK 581/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 858/21 w sprawie ze skargi J. G. na czynność Wójta Gminy W. w przedmiocie zwołania zebrania wiejskiego postanawia: I. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, II. nakazać zwrot ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz J. G. kwoty 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 858/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. na czynność Wójta Gminy W. w przedmiocie zwołania zebrania wiejskiego, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew wywodom organu, przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie jest ogłoszenie terminu zebrania wiejskiego, ale zwołanie zebrania wiejskiego. Tak bowiem należy traktować podaną do publicznej wiadomości informację o terminie, godzinie i miejscu zebrania, a także jego przedmiocie - odwołaniu sołtysa Sołectwa W.. Sąd podniósł następnie, iż nie ulega wątpliwości, że skarżący ma interes prawny do zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności, która zmierzała bezpośrednio do pozbawienia go funkcji sołtysa przed upływem kadencji. Odwołany sołtys ma uprawnienie do domagania się sądowej kontroli, czy nie doszło do naruszenia jego prawa do sprawowania tej funkcji przez okres, na który został wybrany. Dokonując merytorycznej analizy skargi wyjaśniono, że zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372) zwanej dalej u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, zaś szczegółowe zasady przeprowadzania wyboru sołtysa i rady sołeckiej, w myśl art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., reguluje statut sołectwa. W przedmiotowej sprawie w statucie sołectwa W., stanowiącym załącznik nr 7 do uchwały Rady Gminy w W.u z dnia 27 marca 2008 r. nr [...] (zwanego dalej statutem sołectwa W.), w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a wskazano, że do wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór i odwołanie sołtysa i rady sołeckiej w całości lub poszczególnych jej członków. Z jego treści wynika, że o ile w § 8 ust. 2 przewidziano, iż zebranie wiejskie, na którym ma być dokonany wybór sołtysa i członków rady sołeckiej zwołuje wójt gminy, o tyle nie przewidziano w nim trybu zwołania zebrania wiejskiego, na którym ma dojść do odwołania sołtysa, rady sołeckiej w całości bądź poszczególnych jej członków. W ocenie Sądu przyjąć należało, że do zwołania takiego zebrania mają zastosowanie ogólne zasady dotyczące zwołania zebrania wiejskiego, określone w § 8 statutu sołectwa W.. Stosownie do § 8 ust. 1 ww. statutu zebranie zwołuje sołtys zgodnie z potrzebami, na wniosek organów gminy lub na wniosek 10 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Jeżeli przedmiotem zebrania ma być - jak w niniejszej sprawie, odwołanie sołtysa, to zastosowanie ma przywołana regulacja, przy czym wniosek o zwołanie zebrania zgłoszony przez organ gminy, czy określoną przepisem liczbę mieszkańców jest dla sołtysa wiążący. Z tego punktu widzenia zaskarżona czynność została dokonana niezgodnie z przepisami statutu, bowiem w świetle przywołanych regulacji Wójt Gminy W. nie był organem uprawnionym do zwołania zebrania wiejskiego w sprawie odwołania sołtysa. Takie uprawnienie organ ten, w myśl § 8 ust. 2 statutu posiada wyłącznie w zakresie zwołania zebrania wyborczego. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy naruszenie przez organ § 8 ust.1 statutu miało wpływ na wynik głosowania w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji organu z której wynika, że zebranie zwołane w celu odwołania sołtysa było zebraniem wyborczym. Takim jest zebranie zwołane w celu dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej, co zostało wprost wyartykułowane w § 8 ust. 2 statutu. Z przepisu tego nie wynika, aby pojęciem zebrania wyborczego należało objąć również odwołanie sołtysa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt Gminy W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. zapisów uchwały Nr [...] Rady Gminy w W.u z dnia 27 marca 2008 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy W., w szczególności zaś statutu sołectwa W. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie przez przyjęcie, że zwołanie zebrania w sprawie odwołania sołtysa, w oparciu o § 13 ust. 5 statutu należy do kompetencji sołtysa, a nie Wójta Gminy W.. W związku z tak sformułowanym zarzutem w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się w skardze kasacyjnej rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, tym niemniej zaistniała przesłanka odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie ustalił przedmiot sprawy, jakim była czynność polegająca na zwołaniu zebrania wiejskiego w sołectwie W.. Zebranie wiejskie jest organem stanowiącym sołectwa będącym jednostką pomocniczą gminy. Błędnie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że czynność polegająca na zwołaniu zebrania wiejskiego stanowi czynność określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zakresem zaskarżenia mogą być objęte inne niż decyzje lub postanowienia (objęte zakresem art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W orzecznictwie sądowym (tak w uchwale składu 7 sędziów NSA z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13; w uchwale składu 7 sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07; w postanowieniu NSA z 30 września 2020 r. sygn. akt I OSK 923/20; w postanowieniu NSA z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2104/20) jednoznacznie wskazuje się, że kategoria aktów lub czynności objęta ww. przepisem charakteryzuje się następującymi cechami: 1) nie mają one postaci decyzji ani postanowień; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Także w doktrynie podnosi się, że ww. elementy konstytuują akty lub czynności objęte zakresem kognicji sądów administracyjnych (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006, nr 2). Zgodnie z powołanym już art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. czynność, która może być objęta skutecznie wniesioną skargą obejmuje tylko taką, która m.in. dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Pojęcie "dotyczy" nie może być rozumiane jako dopuszczenie jedynie pośredniego związku między czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonym przepisami. W powołanej już uchwale składu 7 sędziów NSA z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13 wyraźnie wskazano, że nie każda czynność podmiotu wykonującego administrację publiczną może być objęta art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepis ten dotyczy tylko takich czynności, które ustalają (odmawiają), stwierdzają (odmawiają stwierdzenia) lub potwierdzają (odmawiają potwierdzenia) konkretnego uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego i muszą wywoływać określone skutki prawne dla sprecyzowanego podmiotu prawa. Czynności te powinny rozstrzygać władczo co do charakteru powiązania z uprawnieniami i obowiązkami określonymi w obowiązującym prawie. Jak wskazał NSA w uchwale składu 7 sędziów z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. obejmuje takie czynności, które są podejmowane w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mając powyższe należy stwierdzić, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że zwołanie zebrania wiejskiego przez wójta gminy zamiast przez sołtysa stanowi czynność, której przedmiotem jest określony stosunek prawny. Zwołując zebranie wiejskie Wójt Gminy W. nie odebrał uprawnienia do jego zwołania sołtysowi sołectwa W.. Samo zwołanie zebrania wiejskiego nie wywołano żadnych skutków prawnych dotyczących uprawnienia sołtysa wywodzonego z przepisów statutu sołectwa W.. Prawo do zwołania tego zebrania nadal pozostawało w kompetencjach sołtysa. Błędnym jest argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jakoby samo zwołanie zebrania wiejskiego zmierzało bezpośrednio do pozbawienia sołtysa jego funkcji. Aktem bezpośrednio pozbawiającym daną osobę funkcji sołtysa była uchwała zebrania wiejskiego o odwołaniu sołtysa, a nie samo zwołanie zebrania wiejskiego. Zwołanie zebrania wiejskiego stanowi jedną z początkowych czynności, ukierunkowanych na podjęcie uchwał przez takie zebranie. Samo zwołanie zebrania wiejskiego nie rodzi skutków prawnych dla sołtysa. Nawet bowiem zwołane zebranie wiejskie może się nie odbyć wobec np. braku wymaganej liczby uczestników. Ponadto samo zwołanie zebrania wiejskiego nie gwarantuje podjęcia projektowanych uchwał o takiej treści, jaką zaproponował wnioskodawca. Tym samym dopiero podjęcie uchwały na zwołanym zebraniu wiejskim może rodzić skutki dla np. sołtysa, jeżeli taka uchwała bezpośrednio ingeruje w jego uprawnienia lub obowiązki bądź odwołuje go z pełnionego stanowiska. Nadzór nad legalnością podjętych uchwał przez zebranie wiejskie powinien być obligatoryjnie określony w statucie danego sołectwa, co wprost wynika z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. Tym samym prowadząc w tym zakresie postępowanie nadzorcze organ lub organy gminy powinny skontrolować i to, czy samo zebranie wiejskie zostało zwołane zgodnie ze statutem przez uprawnioną osobę. Nieprawidłowo zwołane zebranie wiejskie w pełni uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego podjętych na nim uchwał. Co najmniej w ten sposób zapewniona jest kontrola legalności uchwał podejmowanych przez zebrania wiejskie. Ponadto organy danej gminy prowadząc postępowania nadzorcze nad uchwałami organów jednostek pomocniczych same podejmują akty podlegające obligatoryjnemu nadzorowi właściwego wojewody (dotyczy to uchwał rady gminy) lub nadzorowi fakultatywnemu (dotyczy to zarządzeń wójta). Stanowi to dodatkowe zabezpieczenie legalności działania organów jednostek pomocniczych. Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro na podstawie niekwestionowanego stanu faktycznego tej sprawy zwołanie zebrania wiejskiego nie było czynnością skierowaną do sołtysa i nie kształtowało uprawnień lub obowiązków sołtysa, to nie można ją uznać za czynność objętą art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ponadto z powołanego przepisu wprost wynika, że dana czynność ma być podjęta w sprawie indywidualnej. Nie można uznać, aby zwołanie zebrania wiejskiego dotyczyło sprawy indywidualnej sołtysa danego sołectwa. Ponadto należy mieć na względzie i to, że przyjęty przez Sąd pierwszej instancji pogląd w istocie nie zapewnia ochrony skarżącemu sołtysowi. Jak wynika z samej skargi skarżący domagał się uznania podjętej uchwały o jego odwołaniu za "nie niosącą skutków prawnych". Tym samym dążył do jej wyeliminowania upatrując wadliwości w nieprawidłowym zwołaniu samego zebrania wiejskiego. Sąd pierwszej instancji stwierdzając bezskuteczność czynności zwołania zebrania wiejskiego nie wyeliminował z obrotu prawnego samej uchwały o odwołaniu sołtysa. Wyrok Sądu pierwszej instancji w istocie zapewnił jedynie iluzoryczną ochronę prawą skarżącemu, ponieważ i tak musiałoby być wszczęte odrębne postępowanie zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały o odwołaniu sołtysa. W tym odrębnym postępowaniu kontroli podlegałby także tryb podjęcia takiej uchwały i tym samym ocena prawidłowości zwołania zebrania wiejskiego. To jednak, czy takie odrębne postępowanie może być skuteczne wszczęte w zakresie wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały zebrania wiejskiego sołectwa W. z dnia 26 września 2020 r. w sprawie odwołania sołtysa tego sołectwa i ewentualnie w jakim trybie powinno być prowadzone, pozostaje poza przedmiotem tej sprawy i Naczelny Sąd Administracyjny nie wyraża w tym zakresie stanowiska. Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę podlegającą odrzuceniu z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, ponieważ zaskarżona czynność nie jest objęta zakresem art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Ponadto należy wskazać, że odrzucając skargę Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje kontroli zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Rozstrzygając w punkcie drugim postanowienia o zwrocie wpisu do skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.