III OSK 772/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 3270/21 odrzucającego skargę Fundacji [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia 2 lipca 2021 r., nr WA-0532.5112.14.2021.2 Wa-5111-Dd0012/2021 w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 3270/21, odrzucił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [....] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [....] z dnia 2 lipca 2021 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. Sąd I instancji wskazał, że badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Następnie Sąd I instancji podał, że zaskarżone postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych jest postanowieniem, na które służy zażalenie, ale nie jest ono wydawane w postępowaniu administracyjnym. Jak trafnie wskazał organ na tle poprzedniego stanu prawnego Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 13 stycznia 2014 r. uchwałę II GPS 3/13, w której stwierdził, iż na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały sąd wskazał, iż "postępowanie, o którym mowa w art. 84 c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zatem władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 - 4 k.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w Rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 - 4 k.p.a. Z wprowadzenia na określenie formy rozpatrzenia sprzeciwu, pojęcia postanowienia, oraz z przyznania na to postanowienie prawa zażalenia, nie wynika podstawa do zaliczenia postępowania, którego przedmiotem jest rozpatrzenie sprzeciwu i wydanie postanowienia oraz rozstrzygnięcia na to postanowienie zażalenia, również w formie postanowienia, do postępowania administracyjnego. Przedmiot sprzeciwu wyznacza art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przedmiotem sprzeciwu jest podjęcie i wykonywanie przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2. Regulacja w art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 nie stanowi regulacji materialnoprawnej wyznaczającej uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, a ograniczona jest do pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba podejmująca kontrolę. Tak określony przedmiot sprzeciwu determinuje treść rozpatrzenia sprzeciwu. Zgodnie z art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Nie rozstrzyga zatem o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc w art. 84c ust. 16, że "Do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego", odsyła w wąskim zakresie do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego - bowiem odsyła tylko do rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie. Pomimo użycia pojęć znanych k.p.a. (postępowania, zażalenia), postępowanie, którym mowa w ust. 9 i 10 art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie może być zaliczone do postępowania administracyjnego. Przyjęte rozwiązanie prawne w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie daje podstawy do rozstrzygnięcia postawionego zagadnienia prawnego w ten sposób, że na postanowienie o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ponieważ nie jest to postanowienie podjęte w postępowaniu administracyjnym. Na podstawie przepisów art. 84 c można jedynie mówić o tym, że organy kontroli mają obowiązek zbadania, na żądanie przedsiębiorcy, zgodności z prawem przeprowadzanej kontroli, a nie konstruować prawa przedsiębiorcy np. do żądania odstąpienia od kontroli. Postanowienie podjęte na podstawie art. 84 c ust. 9 lub 10 wpływają więc jedynie na sytuację faktyczną a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy. Sąd I instancji podkreślił również, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 325/13 stwierdził, że "skoro postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym, to wydane na podstawie art. 84c ust. 9 ustawy postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i tym samym brak jest podstaw prawnych do ustalenia właściwości sądu administracyjnego do rozpatrzenia skargi od tegoż postanowienia". Wskazane stanowisko zostało potwierdzone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II FSK 2215/12 oraz w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Łd 350/15. Dalej Sąd zauważył, iż powyższe orzeczenia dotyczą co prawda przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jednak z uwagi na identyczne brzmienie przepisów zawartych w ustawie - Prawo przedsiębiorców zachowują swoją aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Sąd w pełni podzielił prezentowane dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, iż postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie stanowi również aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10). Zaznaczył przy tym, iż jak wskazuje się w doktrynie, akty o których mowa w tym przepisie mają charakter władczy, choć nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, nie mają charakteru aktów stosowania prawa, ponieważ nie kształtują sytuacji prawnej indywidualnego adresata na podstawie normy prawnej, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, a ponadto dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Takiego charakteru nie sposób przypisać zaskarżonemu postanowieniu. Sąd I instancji dodał, że postanowienia wydane na podstawie art. 59 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162) wpływają jedynie na sytuację faktyczną (a nie prawną) kontrolowanego podmiotu. W związku z tym, dopiero wynik kontroli spowodować może wydanie rozstrzygnięcia, kształtującego uprawnienia lub obowiązki podmiotu, podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie mieści się w żadnej z kategorii aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Brak jest również w przepisach ustawy – Prawo Przedsiębiorców regulacji przewidujących właściwość sądu administracyjnego we wskazanym zakresie (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca Spółka, zaskarżając je w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i wadliwym przyjęciu, iż przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało odrzuceniem skargi, podczas gdy prawidłowe i właściwe ich zastosowanie prowadzi do wniosku, że sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych, a złożona skarga winna zostać rozpoznana; 2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że zaskarżone postanowienie nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych, wynikających z przepisów prawa i dlatego nie podlega kontroli przez sąd administracyjny, podczas gdy przedmiotem zaskarżonego orzeczenia było rozstrzygnięcie w zakresie zasadności zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, co w sposób bezpośredni i oczywisty wpływa na sytuację materialnoprawną skarżącego, w szczególności ocenę zasadności prowadzonego w stosunku do skarżącego postępowania kontrolnego oraz legalności czynności podejmowanych w toku tego postępowania, które następnie mogą stanowić postawę ustaleń wpływających na prawa i obowiązki skarżącego, a tym samym brak możliwości kontroli legalności postępowania organu może prowadzić do naruszenia nie tylko praw i obowiązków skarżącego, ale również mogą skutkować utrwaleniem przez organ wadliwej praktyki naruszającej podstawowe gwarancje kontroli w zakresie konstytucyjnego prawa do prowadzenia działalności gospodarczej, co w sposób bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki skarżącego rozumiane chociażby jako prawa i obowiązki nałożone na przedsiębiorcę w toku prowadzonej kontroli; 3. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż inne niż określone w punktach 1-3 powołanego przepisu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej muszą kształtować bezpośrednio uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne wynikające z przepisów prawa, podczas gdy użycie przez ustawodawcę sformułowania "dotyczy" wskazuje na szeroki katalog pojęć w nim się mieszczących i obejmuje także pośrednie powstawanie, wynikających z przepisów prawa, obowiązków na skutek wydania innego aktu z zakresu administracji publicznej, a zatem powinny być nią objęte również zaskarżone akty jako wpływające na prawa i obowiązki skarżącego wynikające chociażby z faktu prowadzenia lub nie prowadzenia kontroli wobec przedsiębiorcy; 4. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i jego rzetelnego ustalenia oraz nie rozstrzygnięcie w sposób wyczerpujący okoliczności przedmiotowego postępowania poprzez uznanie, iż przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało odrzuceniem skargi, podczas gdy podjęcie rzetelnych ustaleń oraz przeprowadzenie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego prowadziłoby do wniosku, iż niniejsza sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych, a wniesiona skarga winna zostać rozpoznana. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ustawodawca w preambule do ustawy Prawo przedsiębiorców wskazał, iż ustawa ta została uchwalona ze względu na konstytucyjną zasadę wolności działalności gospodarczej, a także inne zasady konstytucyjne mające znaczenie dla przedsiębiorców i wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, w tym zasadami praworządności, pewności prawa, niedyskryminacji oraz zrównoważonego rozwoju oraz ze względu na to, że ochrona i wspieranie wolności działalności gospodarczej przyczyniają się do rozwoju gospodarki oraz do wzrostu dobrobytu społecznego, a sama ustawa powinna dążyć do zagwarantowania praw przedsiębiorców oraz uwzględniać potrzebę zapewnienia ciągłego rozwoju działalności gospodarczej w warunkach wolnej konkurencji. Dlatego też przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców z jednej strony nałożyły na organy określone obowiązki związane z przestrzeganiem ściśle określonych reguł kontroli, a z drugiej strony przyznały przedsiębiorcom konieczne środki ochrony prawnej w tym zakresie (sprzeciw, zażalenie). Przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców mają zatem za zadanie dać istotną ochronę przedsiębiorcom przed nadmierną lub niepotrzebną ingerencją organów administracji publicznej, w tym również organów kontroli – w ich działalność gospodarczą. Ochrona ta powinna posiadać realny charakter. Podnieść należy, że organy administracji publicznej mogą, a nawet powinny, prowadzić stosowne kontrole działalności przedsiębiorców, muszą to jednak czynić w granicach dozwolonych przez prawo. Powinien zatem istnieć system skutecznej kontroli, pozwalający obiektywnie stwierdzić, czy granice kontroli nie zostały przekroczone. W świetle założeń ustawy Prawo przedsiębiorców wniesienie sprzeciwu w trybie art. 59 ustawy Prawo przedsiębiorców, skutkuje wszczęciem postępowania mającym na celu ochronę praw przedsiębiorcy, które powinno zakończyć się wydaniem aktu o władczym i jednostronnym charakterze (postanowienie), podlegającym weryfikacji w administracyjnym toku instancji (zażalenie), a następnie kontroli sądowoadministracyjnej. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w praktyce do iluzoryczności uprawnień przedsiębiorców w zakresie ochrony przed nieuprawnioną ingerencją organów kontroli w ich działalność. Pozbawienie kontroli sądowej postępowań wywołanych wniesieniem sprzeciwu pozbawiłoby tę instytucję gwarancyjnego charakteru ochrony praw przedsiębiorców. W takiej sytuacji byliby oni poddani w żaden sposób nieskrępowanemu władztwu organów kontroli, które mogłyby lekceważyć obowiązki nałożone na nie w rozdziale 5 ustawy Prawo przedsiębiorców. W rozdziale tym znajdują się bowiem przepisy, które regulują zarówno sposób prowadzenia kontroli, jak i ustanawiają dla przedsiębiorcy środki ochrony prawnej co do naruszenia zasad kontroli oraz wprowadzają procedurę (wraz z odesłaniem do k.p.a.) w celu ochrony praw przedsiębiorcy. W związku z takimi założeniami ustawy Prawo przedsiębiorców, uznać należy, że stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżone postanowienie nie podlega kognicji sądu administracyjnego nie jest trafne, a za słuszny należy uznać zarzut Spółki dotyczący naruszenia przez Sąd art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powyższego wynika, że akt lub czynność podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu, dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych spełnia wymienione warunki. Po pierwsze, nie ulega wątpliwości, że postępowanie kontrolne, w ramach którego wydano zaskarżone postanowienie jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. W związku z tym zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem podjętym w postępowaniu administracyjnym. Po drugie, zaskarżone postanowienie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Pojęcie "administracji publicznej" może być rozważane w ujęciu organizacyjnym, materialnym i formalnym. Administracja publiczna w ujęciu materialnym oznacza działalność, której przedmiotem są zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej. Do wspomnianych zadań i kompetencji niewątpliwie należy zaliczyć kontrolę wykonywaną przez organ kontroli wobec przedsiębiorców. Zadania Państwowej Inspekcji Pracy zostały określone w art. 10 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1251). Wśród nich wymieniono kontrolę przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów dotyczących stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, czasu pracy, urlopów, uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem, zatrudniania młodocianych i osób niepełnosprawnych (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP). Cel kontroli, jej przedmiot, obowiązki kontrolowanego podmiotu i uprawnienia inspektorów kontroli uregulowano w Rozdziale 4 "Postępowanie kontrolne". Zatem podjęcie przez organ kontroli jest działaniem z zakresu administracji publicznej. Po trzecie, postanowienie zostało skierowane do konkretnego, indywidualnego podmiotu – skarżącej Spółki, która w żadnym zakresie nie jest podporządkowana organizacyjnie organom wydającym postanowienie. Ponadto zaskarżone postanowienie spełnia przesłankę związku z wynikającym z przepisów prawa obowiązkiem lub uprawnieniem. Chodzi tu zarówno o uprawnienie strony do złożenia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych, jak i jej obowiązku współdziałania z organem kontroli i znoszenia czynności jego inspektorów, które aktualizują się w przypadku podjęcia postanowienia o kontynuowaniu kontroli. Obowiązki te w sposób oczywisty utrudniają działalność podmiotu kontrolowanego i wpływają na jego sytuację faktyczną jak i prawną. Przedłużanie zaś czynności kontrolnych oznacza, że utrudnienia będą wiązały przedsiębiorcę w dłuższym okresie czasu. Treść postanowienia wydanego na podstawie art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców nie jest adresowana wyłącznie do organu kontroli. Adresatem tego postanowienia jest również kontrolowany podmiot, który skorzystał z przepisanych środków prawnych w przedmiocie zakwestionowania podjętych (prowadzonych) wobec niego czynności kontrolnych. Postanowienie wydane w następstwie wniesienia sprzeciwu władczo rozstrzyga o legalności działania organu kontroli wobec przedsiębiorcy. Postanowienie to przesądza czy wszczęcie lub prowadzenie kontroli następuje z naruszeniem prawa, czy też zgodnie z tym prawem, jak również rozstrzyga w przedmiocie zarzutów przedsiębiorcy o naruszeniu prawa w zakresie kontroli, czyli rozstrzyga o prawach i związanych z nimi obowiązkach, konkretnego przedsiębiorcy. A zatem postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie ma charakteru aktu wydawanego w sferze wewnętrznej administracji. Już samo przyznanie przez ustawodawcę prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych świadczy o tym, że ustawodawca założył, iż akt taki narusza sferę prawną podmiotu, któremu wskazany środek zaskarżenia przysługuje. Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można się zgodzić z Sądem I instancji, że w sprawie ma zastosowanie stanowisko NSA wyrażone w uchwale z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13. Wnioski wyprowadzone przez Sąd I instancji z zawartej w tej uchwale argumentacji nie mogły stanowić podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż WSA w Warszawie nie był związany jej treścią. Pogląd wyrażony w uchwale dotyczył bowiem wcześniejszego stanu prawnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Odnosząc się zaś do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania stwierdzić należy, że w świetle art. 203 i art. 204 P.p.s.a. brak podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, gdyż powołane przepisy odnoszą się tylko do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).