II SA/Gl 988/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2021 r. E.K. (dalej jako "strona" lub "skarżąca") zwróciła się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną teściową A.K.. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta B. odmówił jednak przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał m.in. art. 17, art. 24 ust. 4, art. 26 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.- dalej "u.ś.r.") a także Rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postepowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie musza być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że według zebranej dokumentacji strona sprawuje opiekę nad teściową legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym niepełnosprawność ta istnieje od 2003 r. Opieka nad teściową polega na: przygotowywaniu i podawaniu posiłków, sprzątaniu, robieniu zakupów, podawaniu leków, załatwianiu wizyt lekarskich oraz pomocy w czynnościach higieniczny i toaletowych. Strona od [...] r. prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą, którą zawiesiła z dniem [...] r. z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad teściową. Jednocześnie organ ustalił, że niepełnosprawna jest wdową, a osobami zobowiązanymi wobec niej do alimentacji jest jej siostra oraz wnuk. Nie sprawują oni jednak nad nią opieki ze względu na stan zdrowia oraz naukę i pracę zawodową. Ustalono również, że syn niepełnosprawnej i zarazem mąż strony zmarł. Jako powód zaś odmowy organ wskazał, że strona jako synowa nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji wobec niepełnosprawnej. Strona nie zgodziła się z powyższą decyzją i wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia wniosła odwołanie. Nie przyniosło ono jednak oczekiwanego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło przepisy u.ś.r. stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ponadto Kolegium przedstawiło ustalony w sprawie stan faktyczny, tożsamy ze stanem faktycznym ustalonym przez organ I instancji. Według Kolegium strona, będąc synową niepełnosprawnej, nie należy do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec teściowej. W konsekwencji nie zostały spełnione przesłanki ustawowe do przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium zaakcentowało przy tym, że o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie może przesądzać samo faktyczne sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną bez istnienia obowiązku alimentacyjnego. Art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyklucza bowiem możliwość rozszerzenia przez organ administracji publicznej kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i ust. 1a tej ustawy w drodze wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej, czy systemowej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Kolegium strona nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem. Wskazała, że teściowa całkowicie pozostaje pod jej opiekę gdyż, jej mąż oraz jedyny syn, a zarazem mąż strony, nie żyją. Zaakcentowała, że ze względu na stan zdrowia teściowa wymaga opieki 24 godziny na dobę i z tego powodu strona musiała zrezygnować z zatrudnienia. Teściowa jest osobą leżącą i wymaga wykonywania przy niej wszystkich czynności. W związku z tym skarżąca zwraca się o wyjątkowe potraktowanie jej sprawy i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wskazała przy tym, że choć jest jedynie synową, to nie może pozostawić teściowej bez opieki. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sprawowanej w niniejszej sprawie w oparciu o wskazane powyżej kryteria jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, uznającą, że stronę oraz osobę niepełnosprawną nie łączą więzy pokrewieństwa, przez co nie istnieje po stronie skarżącej obowiązek alimentacyjny. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej obecnie decyzji Kolegium stanowią przepisy ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.- dalej "u.ś.r."). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i ograniczoną współudziału edukacji. W realiach rozpoznawanej sprawy odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia spowodowana była brakiem pokrewieństwa pomiędzy skarżącą a niepełnosprawną osobą, nad którą sprawuje opiekę. W ocenie Sądu takie stanowisko organów jest prawidłowe. Warunkiem bowiem ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Nie wystarcza więc bezsporna w realiach rozpoznawanej sprawy okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Oceny tej nie może również zmieniać to, że siostra niepełnosprawnej oraz jej wnuk nie mogą sprawować opieki ze względu na stan zdrowia, a także ze względu na pracę zawodową i naukę (zwłaszcza, że te ostanie przeszkody nie mają charakteru niezależnego od osoby, której dotyczą i stanowią konsekwencje wyboru dokonanego przez tę osobę). W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym ("k.r.o."). Ten zaś stanowi w art. 128, że "obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo". Skarżąca nie jest krewną swojej teściowej. Zatem przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w świetle obowiązującego prawa jest niedopuszczalne. Zaakcentować należy, że w sytuacji, w której ustawodawca wyraźnie wprowadza w wymienionym przepisie wymóg istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i osobą podlegającą opiece, odsyłając w tym zakresie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to brak takiego obowiązku pomiędzy wnioskodawcą i osobą, którą się on opiekuje, wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2017 r. ,sygn. akt I OSK 1168/17, w takim przypadku wykładnia inna niż pozajęzykowa jest nieuprawiona, gdyż prowadziłaby do poszerzenia kręgu osób uprawnionych, a to byłoby zastąpieniem przez Sąd ustawodawcy. Jeżeli przepis ustawy wymienia wprost osoby, które mogą otrzymać dane świadczenie, to nawet jeżeli wykluczenie z tego wykazu innych podmiotów może budzić wątpliwości, nie jest rzeczą Sądu, ale ustawodawcy uzupełnienie kręgu osób uprawnionych. (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 4353/18). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r.,sygn. akt I OPS 5/13, (dostępna w CBOiS) jednoznacznie stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za literalną wykładnią art. 17 ust. 1 u.s.r., podkreślając, że nie można tego przepisu interpretować rozszerzająco, z powołaniem się na wartości konstytucyjne. Stwierdził bowiem, że "nie można (...), z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.s.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną". NSA uznał, że stosownie do art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Wprawdzie uchwała ta została podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2013 r., ale nowelizacje u.ś.r., które nastąpiły po tej dacie nie dokonały zmian w zakresie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadal bowiem uprawnienie to zależy od istnienia obowiązku alimentacyjnego opiekuna względem osoby niepełnosprawnej. W niniejszej sprawie skarżąca jest synową osoby niepełnosprawnej. Nie jest zatem z nią spokrewniona, a jedynie spowinowacona. W związku z tym na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej. O uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego decydują przesłanki ściśle określone w ustawie i niespełnienie chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia. W związku z tym organy nie mogły zadośćuczynić żądaniu skarżącej, gdyż zobowiązane są działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.