II SA/Ol 837/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na czynność Wójta Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie dowozu dziecka do szkoły I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNENIE Wnioskiem z 9 sierpnia 2021 r. M. P. (dalej jako: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Wójta Gminy A (dalej jako: Wójt Gminy lub organ) o dowóz niepełnosprawnego dziecka do szkoły w roku szkolnym 2021/2022. Do wniosku załączył orzeczenie o niepełnosprawności, z którego wynika, że syn B. P., został zaliczony do osób niepełnosprawnych, orzeczenie Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego oraz zaświadczenie, że B. P. pobiera naukę w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z 12 sierpnia 2021 r. zaproponował wnioskodawcy zawarcie umowy o dowóz niepełnosprawnego dziecka do szkoły. Pismami z 1 i 2 września 2021 r. skarżący wniósł, by dziecko było dowożone do szkoły tak jak dotychczas przez Gminę. Następnie pismem z 2 września 2021 r. Wójt Gminy zwrócił się do wnioskodawcy o podanie stawki za jeden kilometr za którą skarżący będzie dowoził dziecko do szkoły we własnym zakresie. Po przedstawieniu przez skarżącego 6 września 2021 r. stawki 100 zł netto za jeden dzień dowozu dziecka do szkoły we własnym zakresie, organ pismem z 10 września 2021 r. wskazał, że zwraca się z prośbą o rozdzielenie spraw dotyczących dróg (na zły stan techniczny drogi zwracał uwagę skarżący) i dowozów syna do szkoły. W związku z propozycją wnioskodawcy o zamiarze dowozu dziecka do szkoły organ poinformował, że kwota 100 złoty netto za dzień dowozu jest za wysoka. Urząd Gminy przeprowadził analizę kosztów dowozu dziecka z miejsca zamieszkania do szkoły znajdującej się przy w A oraz powrotu ze szkoły do domu. Wynika z niej, że dziennie skarżący pokonuje trasę wynoszącą łącznie 100 km. Zdaniem Wójta wyliczone orientacyjne kwoty zwrotu będą wynosiły: w przypadku oleju napędowego - 27,17 zł za dzień w przypadku benzyny - 42,85 zł za dzień w przypadku autogazu - 23,29 zł za dzień. Koszty wyliczono na podstawie ilości km, średniego zużycia paliwa i średniej ceny jednostki paliwa w Gminie A, zgodnie z art. 39 ustawy - Prawo oświatowe, który informuje o sposobie wyliczania wysokości zwrotu kosztów jednorazowego przewozu dziecka. W związku z powyższym Wójt Gminny zwrócił się do skarżącego o podanie realnej kwoty dowozu syna do szkoły. Następnie skarżący pismem z 10 września 2021 r. wskazał, że będzie dowoził dziecko do szkoły we własnym zakresie, jeżeli Gmina zadba w sposób należyty (opisany przez skarżącego) o fragment drogi, którą skarżący dowozi dziecko do szkoły. Ponadto skarżący potrzymał swoją propozycję, że będzie dowoził dziecko do szkoły we własnym zakresie, jeżeli za każdy dzień pobytu dziecka w szkole Gmina wypłaci 100 zł netto dziennie. Pismem z 14 września 2021 r. Wójt Gminy zwrócił się z ponowną prośbą o zaproponowanie przez skarżącego realnej kwoty za którą skarżący będzie dowoził dziecko do szkoły. Skarżący pismem z 13 września 2021 r. (data wpływu do organu 14 września 2021 r.) wniósł skargę na działanie Wójta Gminy za niewywiązywanie się z obowiązku dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły ponadpodstawowej. W uzasadnieniu skargi wnioskodawca podniósł, że od początku tego roku szkolnego jego syn uczęszcza do szkoły ponadpodstawowej w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w A. Podniósł, że obowiązek dowozu dzieci niepełnosprawnych do szkoły zgodnie z art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 i art. 39a ustawy - Prawo oświatowe, spoczywa na gminie i to gmina otrzymuje na to odpowiednio wyższą subwencję oświatową. Niestety gmina nie wywiązuje się ze swojego obowiązku i nie zapewniła dziecku wnioskodawcy takiego dowozu. Wójt Gminy uporczywie wymienia się pismami, gdzie skarżący otrzymał ofertę od gminy, aby zajął się dowozem dziecka do szkoły za co otrzyma wyznaczoną kwotę. Na taką ofertę skarżący nie mógł się zgodzić z uwagi na stan drogi gminnej po której musi się poruszać, aby dowieść dziecko do szkoły. Wnioskodawca podkreślił, że wielokrotnie informował Wójta Gminy o obowiązku dowozu dziecka do szkoły bez skutku i nie rozumie problemu powstałego w tym roku, gdyż do tej pory kiedy syn uczęszczał do szkoły podstawowej, gmina wywiązywała się ze swojego obowiązku i dowoziła dziecko do szkoły. Skarżący zauważył, że sprawa dowozu syna do szkoły nie została załatwiona, gdyż gmina nie wywiązuje się ze swojego obowiązku i dlatego wnosi o nakazanie gminie zorganizowania dowozu dziecka do szkoły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pracuje nad organizacją dowozu. Przygotowano zapytanie ofertowe na dowóz jednego ucznia do placówki oświatowej. Ponadto organ rozważa zakup odpowiedniego samochodu. Dlatego z punktu widzenia gminy lepszym rozwiązaniem byłoby zorganizowanie za zwrotem kosztów dowozu dziecka do szkoły przez skarżącego. Organ wskazał na trudności w porozumieniu się ze skarżącym i jego żoną, podnosząc, że w przypadku podjęcia decyzji o dowozie dziecka przez rodziców organ tej decyzji nie może kwestionować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia, ale także na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola powyższych aktów administracyjnych i czynności z zakresu administracji publicznej jest dokonywana według kryterium legalności. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz jedynie ocenia zgodność aktu lub czynności z przepisami obowiązującego prawa. Stosownie natomiast do treści art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawie niniejszej skarżący zaskarżył czynność Wójta Gminy wynikającą z pisma tego organu z 10 września 2021 r., którą Wójt Gminy poinformował skarżącego, że stawka 100 zł netto za jeden dzień dowozu przez skarżącego dziecka do szkoły jest zbyt wygórowana, zwrócił uwagę, by rozdzielić kwestie dotyczące dróg (na zły stan techniczny drogi zwracał uwagę skarżący) i dowozów syna do szkoły. Organ zaproponował również własne wyliczone kwoty zwrotu za dowóz dziecka do szkoły przez skarżącego we własnym zakresie. Jedocześnie poprosił stronę o podanie realnej kwoty dowozu dziecka do szkoły. Ponadto we wcześniejszym piśmie z 12 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy proponował zawarcie umowy pomiędzy Gminą a skarżącym na dowóz dziecka do szkoły. Pismem z 2 września 2021 r. organ również zwrócił się o podanie stawki, za którą skarżący dowoziłby dziecko do szkoły. Stanowisko to organ podtrzymał pismem z 14 września 2021 r. Niemniej jednak z uwagi na różnice zdań pomiędzy stronami nie doszło do zawarcie umowy na dowóz dziecka i opiekę nad nim we własnym zakresie przez skarżącego. Stosownie do treści art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1082; zwanej dalej Prawem oświatowym), obowiązkiem gminy jest: 1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia; 2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą: a) 24. rok życia - w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, b) 25. rok życia - w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych; Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt IV SA/Wr 79/21 (orzeczenie wraz z poniżej podanymi orzeczeniami dostępne w CBOIS pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki oświatowej mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem wskazanego obowiązku, jednakże - co wymaga podkreślenia - wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant dowozu dziecka wybrać. Wskazać należy, że obowiązek zapewnienia przez gminę przewozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły jest realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa – Prawo oświatowe. W art. 1 pkt 6 i 7 tej ustawy ustawodawca wskazał na możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną, niedostosowaną społecznie i zagrożoną niedostosowaniem społecznym, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami, jak również opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwienie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych. Obowiązki gminy w tej materii ustanawia cytowany wyżej art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego. Stosownie natomiast do art. 39a, normującym sposób realizacji obowiązku dowozu niepełnosprawnych dzieci do placówek oświatowych, jak stanowi ustęp 1 - obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. W ustępach 2 – 3 przepisu art. 39a ustawodawca określił wzór dla obliczenia zwrotu kosztów jednorazowego przewozu, zaś w ustępie 4 postanowił, że zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Według ust. 5 - wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Jeżeli rodzice (ust. 6) powierzyli wykonywanie transportu i sprawowanie opieki w czasie przewozu innemu podmiotowi, kwotę zwrotu kosztów przewozu ustala się zgodnie z ust. 2. W judykaturze trafnie zwraca się uwagę na to, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego prowadzi do konkluzji, że przepis ten przewiduje dwie formy realizacji obowiązku gminy zapewnienia uczniom niepełnosprawnym, wskazanym w przepisie, transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły. Pierwszą jest zapewnienie bezpośrednio przez gminę bezpłatnego transportu i opieki, a drugą, która może mieć zastosowanie wtedy, gdy dowożenie zapewniają rodzice - zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna, przy czym o wyborze rodzaju obowiązku gminy decydują rodzice dziecka. Innymi słowy, jeżeli dowożenia dziecka do szkoły nie zapewniają rodzice, to wówczas mogą żądać, ażeby gmina zapewniła ich dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej szkoły (wyroki WSA w Bydgoszczy z 5 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 211/08, WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1097/17, WSA w Białymstoku z 27 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 550/17). Jeśli jednak rodzice zdecydują się na dowożenie dziecka i zapewnienie opieki w czasie przewozu, to gmina zostaje zwolniona z obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu, pod warunkiem, że między gminą a rodzicami dojdzie do zawarcia umowy o zwrocie kosztów dojazdu przez gminę (art. 39a ust. 1 Prawa oświatowego). Zaprezentowanej wykładni nie zmienia fakt, że przepis art. 39a ust. 1 Prawa oświatowego wprowadza alternatywę rozłączną poprzez użycie spójnika "albo" stanowiąc, że gmina zapewnia bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów tego przewozu. Komentowane bowiem obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki oświatowej mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem wskazanego obowiązku, jednakże - co wymaga podkreślenia - wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant dowozu dziecka wybrać. Na gruncie unormowań zawartych w art. 39 ust. 4 i art. 39a Prawa oświatowego przyjąć należy, że oświadczenie rodziców niepełnosprawnego dziecka w kwestii dowozu tego dziecka do ośrodka szkolno-wychowawczego wiąże organ gminy w tym znaczeniu, że jeżeli sami wyrażają zamiar dowożenia dziecka do ośrodka, to wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna, ale w przeciwnym przypadku to także oznacza, że jeżeli rodzice dziecka nie zgłaszają takiego zamiaru, wówczas obowiązkiem gminy jest we własnym zakresie zorganizowanie dowozu niepełnosprawnego dziecka oraz zapewnienie mu opieki. Gmina nie może przenieść dowolnie swego obowiązku na rodziców dziecka niepełnosprawnego bez jego zgody, nawet za zwrotem kosztów. Zwrot kosztów w razie wyboru przez rodziców dziecka niepełnosprawnego transportu dowozu i opieki we własnym zakresie następuje w drodze zawartej umowy (po myśli art. 39a ust. 4), a umowa ta jest dwustronną czynnością prawną, wymagającą zgodnych oświadczeń woli obu stron umowy. Organ gminy nie może powoływać się skutecznie na okoliczność, że przygotowano do podpisania przez stronę (rodzica) dokument umowy odnośnie do zwrotu (refundacji) kosztów transportu niepełnosprawnego dziecka. Tylko podpisanie umowy o zwrot kosztów zwalnia gminę z obowiązku zapewnienia dojazdu dziecka niepełnosprawnego do konkretnego ośrodka wybranego przez rodzica (vide wyroki WSA: w Łodzi z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1097/17 oraz w Białymstoku z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 723/18). W przypadku gdy umowa ta nie została zawarta (podpisana), zatem jako nieistniejąca nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a tym samym gmina nie zostaje zwolniona z ustawowego obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu oraz opieki w czasie przewozu niepełnosprawnego dziecka do i z ośrodka szkolno-wychowawczego. Z akt niniejszej sprawy wynika niezbicie, że umowa na dowóz dziecka i opiekę nad nim w tym czasie nie została podpisana, bowiem strony miały rozbieżne stanowiska w kwestii możliwości zawarcia takiej umowy. Jednocześnie przyjąć trzeba, że czynność organu w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna w sytuacji, gdy dziecko jest dowożone przez tego opiekuna - jako określana w umowie cywilnoprawnej - nie podlega właściwości sądu administracyjnego, lecz sądu powszechnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 580/20). Dlatego też sąd administracyjny nie może oceniać kwestii związanych brakiem porozumienia pomiędzy stronami w sprawie zawarcia takiej umowy. Niemniej jednak brak zawarcia umowy skutkuje powstaniem obowiązku dowozu dziecka po stronie gminy. W konsekwencji przyjąć należy, że organ zaskarżoną czynnością dążył jedynie do podpisania umowy pomiędzy stronami, pomijając, że do czasu zawarcia takiej umowy winien zapewnić dziecku niepełnosprawnemu dowóz dziecka do szkoły, o co zresztą także wnosił skarżący (choćby pisma z 1 i 2 września 2021 r.; karta 7, 8 akt. adm.). Dlatego też przyjąć należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej czynności, wykazała, że czynność ta została dokonana bez prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego to jest art. 39 ust.4 pkt 1 i art. 39a Prawa oświatowego wskutek ich błędnej wykładni. W konsekwencji wystąpiły podstawy do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności (pkt I sentencji). W ponownym postępowaniu, po aktualizacji stanu faktycznego sprawy, rzeczą organu będzie, stosownie do postanowień art. 153 p.p.s.a, uwzględnienie stanowiska Sądu i przedstawionej oceny prawnej, a także podjęcie działań wynikających z przepisów ustawy Prawo oświatowe zmierzające do realizacji żądania strony skarżącej związanego z dowozem dziecka do szkoły w przypadku braku podpisania umowy dotyczącej dowozu dziecka przez wnioskodawcę we własnym zakresie. O kosztach postępowania (pkt II) rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.