II SAB/Ke 73/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r., na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. Z. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie sądowoadministracyjne; III. wymierza Burmistrzowi Miasta i Gminy grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz J. Z. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 6 sierpnia 2020 r. do Urzędu Miasta i Gminy wpłynęła skierowana do tut. Sądu skarga J. Z. na bezczynność Burmistrza MiG w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia 27 grudnia 2019 r. (data wpływu do organu 3 stycznia 2020 r.) o udostępnienie informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("udip"). Na tej podstawie skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt; 2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 2 Ppsa grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa; 4) zasądzenie kosztów postępowania; 5) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania pracownika odpowiedzialnego za decyzje o zniszczeniu akt na okoliczność odpowiedzi na pytanie dlaczego dokumentacja została zniszczona, co z jednolitym rzeczowo wykazem akt obowiązującym w tym czasie w Gminie , jaki jest okres przechowywania akt, kto podjął decyzje o zniszczeniu dokumentacji z konsultacji społecznych, kiedy wyniki zostały zniszczone, wskazanie czy zbiorcze wyniki z konsultacji w dniach od 5 kwietnia do 30 czerwca 2018 r. też zostały zniszczone, jeśli tak to kiedy; 6) dopuszczenie dowodu z dokumentów: pisma z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. [...], na okoliczność braku uzasadnienia odpowiedzi na udostepnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 27 grudnia 2019 r. skarżący wystąpił do Burmistrza MiG o udostępnienie informacji dotyczącej odbytych konsultacji społecznych w sprawie wystąpienia z wnioskiem o nadanie praw miejskich. Wnioskował o wskazanie, jak była ilość zameldowanych mieszkańców z podziałem na uprawnionych do głosowania i nieuprawnionych w na dzień przeprowadzenia konsultacji społecznych. W piśmie z dnia 16 stycznia 2020 r. Zastępca Burmistrza poinformował skarżącego, że po przeprowadzeniu konsultacji społecznych w sprawie przywrócenia praw miejskich dla materiały te nie zostały zachowane, zostały zniszczone. Skarżący, po omówieniu w sposób obszerny przepisów i orzecznictwa dotyczącego bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej, podniósł, że jeżeli organ nie posiada informacji wskazanej we wniosku, zobowiązany jest powiadomić wnioskodawcę, że nie może zrealizować żądania, uwiarygadniając to powiadomienie w sposób poddający się ocenie. Informacja lakoniczna nie usuwa stanu bezczynności. Na poparcie tego stanowiska skarżący przywołał stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany nie uwiarygodnił w żaden sposób, że żądany dokument nie istnieje. W odpowiedzi na skargę Burmistrz MiG wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w piśmie z dnia 20 sierpnia 2020 r., znak: [...], poinformował skarżącego, że na dzień przeprowadzenia konsultacji społecznych w łącznie zameldowanych było 1929 osób, w tym poniżej 18 roku życia (nieuprawnionych do głosowania) było 316 osób, powyżej 18 roku życia 1613 osób. W piśmie z dnia 16 stycznia 2020 r. poprzez sformułowanie, że materiały zostały zniszczone organ chciał poinformować o przedłużeniu terminu do udzielenia informacji na wniosek do czasu zebrania danych z bazy danych. Prawdopodobnie przez pomyłkę nie dopisano akapitu trzeciego, w którym organ informuje o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Długi termin do udzielenia informacji wynikał z konieczności przetworzenia danych, zbiegł się w czasie ze stanem epidemii, obłożeniem pracowników Urzędu Miasta dodatkowymi obowiązkami w związku z uzyskaniem praw miejskich oraz wyborami Prezydenta RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym wymagane, poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 Kpa i art. 53 § 2b Ppsa, ponieważ w tych sprawach przepisy Kpa stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), dalej "udip", tj. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy Kpa nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie udip, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, a w konsekwencji również do bezczynności polegającej na niepodjęciu takich czynności przez organ. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1, "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym: trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Burmistrz Miasta i Gminy – jako organ władzy publicznej – był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip), żądana we wniosku informacja stanowiła informację publiczną w rozumieniu cyt. ustawy, a udzielenie tej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonych przepisami tej ustawy. Niewątpliwie dane o liczbie zameldowanych mieszkańców z podziałem na uprawnionych i nieuprawnionych do głosowania posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. d udip. W przepisie tym mowa bowiem o informacji o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 udip), tj., gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 udip), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 udip). Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 udip). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 udip). W rozpoznawanej sprawie organ w piśmie z dnia 16 stycznia 2020 r., a więc w ustawowym terminie 14 dni, poinformował skarżącego, że nie dysponuje żądaną informacja, ponieważ stosowne materiały zostały zniszczone. Cała informacja sprowadza się do jednego zdania: "W związku z tym, że po przeprowadzeniu konsultacji społecznych w sprawie przywrócenia praw miejskich dla m. materiały te nie zostały zachowane, Urząd nie znajduje się w ich posiadaniu – zostały zniszczone" (k. 16 akt adm.). Organ w żaden sposób nie uwiarygodnił, że nie posiada żądanej informacji. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy rozpatrywać w kontekście art. 8, art. 9 i art. 11 Kpa, a zatem powiadomienie takie powinno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy (por. wyroki NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. I OSK 851/09; z dnia 27 marca 2012 r., sygn. I OSK 156/12). O tym, że treść pisma z dnia 16 stycznia 2020 r. była całkowicie niewiarygodna świadczy to, że w dniu 20 sierpnia 2020 r., tj. już po wniesieniu skargi na bezczynność do tut. Sądu, organ jednak udostępnił żądaną informację. Okoliczność, że w sprawie konieczne było przetworzenie danych, do tego doszedł stan epidemii, obłożenie pracowników Urzędu Miasta dodatkowymi obowiązkami, nie ma wpływu na ustawowe terminy załatwienia sprawy. W takiej sytuacji organ powinien w trybie art. 13 ust. 2 udip powiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Takiego powiadomienia jednak nie wystosowano, a ustawa nie przewiduje tu żadnych wyjątków. W dacie wniesienia skargi Burmistrz MiG pozostawał więc w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Bezczynność ustała przed dniem wydania wyroku przez Sąd. W tej sytuacji, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08). Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 25 września 2018 r. (pkt II wyroku). Powyższe nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1a Ppsa oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 Ppsa, tj. orzeczenia w kwestii charakteru (rażącego/nierażącego) bezczynności oraz (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2390/12). W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13). W niniejszej sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, ponieważ okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej był znaczny (8 miesięcy), pismo z dnia 16 stycznia 2020 r. w sposób oczywisty wprowadzało wnioskodawcę w błąd, ponieważ, jak się później okazało, organ dysponował żądaną informacją, którą udostępnił w terminie 14 dni od wniesienia skargi do Sądu. Takie zachowanie organu jest w ocenie Sadu nacechowane złą wolą, a co najmniej świadczy o lekceważącym stosunku do norm prawa. Oceny tej nie mogą zmienić takie okoliczności jak stan epidemii, czy wybory Prezydenta RP. Jak powszechnie wiadomo stan zagrożenia epidemicznego został wprowadzony na terytorium RP dopiero w dniu 14 marca 2020 r., a wybory Prezydenta RP odbyły się na przełomie czerwca i lipca 2020 r. Tłumaczenie o omyłkowym niedopisaniu w piśmie z dnia 16 stycznia 2020 r. trzeciego akapitu o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku brzmi nieprzekonująco, skoro żądaną informacje udostępniono dopiero po wniesieniu do tut. Sądu skargi na bezczynność. Z tego powodu Sąd dopatrzył się podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 Ppsa (pkt III wyroku). Przepis ten stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stosownie do tej ostatniej regulacji, grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Skarżący występując z żądaniem wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości nie uzasadnił wysokości tej kwoty. Sąd wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie skarżący na skutek bezczynności i opieszałości organu oczekiwał na odpowiedź 8 miesięcy, został wprowadzony w błąd w piśmie z dnia 16 stycznia 2020 r. Ostatecznie jednak niezwłocznie po wniesieniu skargi na bezczynność żądana informacja została udostępniona. Skarżący nie wykazał szczególnie ważnego interesu własnego czy publicznego w uzyskaniu tej informacji. Sąd uznał więc, że grzywna w wysokości 500 zł, aczkolwiek znacznie niższa niż wnioskowana, jest adekwatna w niniejszej sprawie. O kosztach postępowania (pkt IV wyroku), na które złożyły się wpisu od skargi i koszty zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.