II SAB/Wr 289/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 23 marca 2021 r. wpłynęła skarga obywatela U. S. K. na bezczynność i przewlekłość w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący domaga się: 1. Stwierdzenia przewlekłości postępowania. 2. Stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 3. Stwierdzenia, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu 4. Zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy. 5. Przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej 10 000 zł 6. Skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Skarga jest konsekwencją następującej sekwencji zdarzeń. Dnia 23 października 2019 r. do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Dnia 9 grudnia 2019 r. skarżący zwrócił się do organu o informację o stanie jego sprawy, załączając potwierdzoną kopię umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dnia 10 marca 2021 r. skarżący wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, za pośrednictwem Wojewody Dolnośląskiego, ponaglenie. Przekazując ponaglenie organowi wyższej instancji Wojewoda stwierdził, że jest ono uzasadnione (pismo z dnia 21 kwietnia 2021 r.) tłumacząc się ilością wpływających wniosków, a także odpływem pracowników merytorycznych. Dnia 21 kwietnia 2021 r. organ przesłał ponaglenie wraz z aktami sprawy organowi wyższej. Jednocześnie organ stwierdził, że ponaglenie jest uzasadnione. Tego samego dnia organ I instancji poinformował o rejestracji wniosku w systemie Przybysz, wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa w Urzędzie, przedstawienia ważnego dokumentu podróży oraz dołączenia 4 fotografii. Skarżący stawił się w Urzędzie 22 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p. p. s. a), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność określona jest w art. 37§1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k. p. a.) jako sytuacja, gdy nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k. p. a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36§1 k. p. a. Z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 36 §2 k. p. a.). Zaistnienie bezczynności lub przewlekłości otwiera stronie możliwość złożenia ponaglenia, co z kolei – zgodnie z art. 52§1 i 2 ustawy p. p. s. a. jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Organ nie dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości, jest dotrzymuje wskazanych przez ustawodawcę terminów na załatwianie spraw administracyjnych. Terminy wskazane w art. 35 k. p. a. to: 1) niezwłoczne załatwienie sprawy – dotyczy spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, 2) nie więcej niż jeden miesiąc – dotyczy sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, 3) nie więcej niż dwa miesiące – dotyczy sprawy szczególnie skomplikowanej. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że wskazane przez ustawodawcę terminy jednego, względnie dwóch miesięcy trzeba traktować jako maksymalne. Oznacza to, że organ, który według swoich obiektywnych możliwości i rozeznania w okolicznościach sprawy mógłby ją załatwić w przeciągu na przykład 10 dni, ale działa nieefektywnie, opieszale i przewleka postępowanie bez uzasadnionych przesłanek, narusza prawo i dopuszcza się przewlekłości z art. 37§1pkt 2 k. p. a., nawet gdy finalnie zmieści się w terminie wskazanym jako maksymalny. Bezczynność jest napiętnowana przez ustawodawcę, literatura prawnicza także traktuje to zjawisko jako patologię administracyjną. Silnie odczuwanym od dłuższego czasu, niezwykle mocno eksponowanym w wypowiedziach sądów europejskich i krajowych problemem jest ten rodzaj patologii, który zwykło się określać mianem bezczynności, milczenia, opieszałości czy inercji administracji albo opisywać zwrotami ściślej odzwierciedlającymi procesowy aspekt analizowanego zjawiska, takimi jak zwłoka w załatwieniu sprawy, niezałatwienie jej w przewidzianym przez prawo lub ustalonym w trybie urzędowym terminie, przewlekłość postępowania bądź jego zastój ( G. Łaszczyca, Milczenie organu w świetle kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 1, s. 52, P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 53). Stan wywołany wskazanym typem naruszeń prawa polegających na zaniechaniu działania przez administrację to, trzymając się ustawowych wyrażeń: bezczynność i – mówiąc o jej przejawie – niezałatwienie sprawy w terminie (we właściwym terminie lub terminie ustalonym stosownie do obowiązujących przepisów prawa procesowego) oraz przewlekłe prowadzenie postępowania (Z. Kmieciak, Ochrona jednostki przed bezczynnością administracji i przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego [w:] Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 257). W orzecznictwie sądowym bezczynność ujmowana jest jako niedochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie bez zachowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. (wyrok WSA z dnia 4 marca 2021 r., IV SAB/Po 171/20, Lex nr 3176811). Bezczynność to istniejący obiektywnie stan niewydania decyzji mimo upływu terminu załatwienia sprawy – niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie od tego, czy jest to termin ustawowy, czy wyznaczony przez organ administracji (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, LEX nr 1391606). W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych, przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyrok z 24 maja 2018 r II OSK 349/18, Lex nr 2509354). Pojęcie przewlekłości postępowania w rozumieniu k. p. a. powinno być rozumiane w sposób przyjęty w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w odniesieniu do pojęcia "w rozsądnym terminie", użytym w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ocena długotrwałości postępowania zależy zatem od okoliczności sprawy i powinna być dokonywana w oparciu o kryteria określone w orzecznictwie ETPCz, w szczególności dotyczące złożoności sprawy, sposobu zachowania strony i organu prowadzącego postępowanie oraz innych organów publicznych, jak również wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (zob. np. wyrok z 23 marca 1994 r. w sprawie Silva Pontes v. Portugalia, Series A no. 286-A, s. 15, § 39; zob. także D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, Samorząd Terytorialny 2008, nr 11, P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 37). Przywołując terminy na załatwienie sprawy, jakie wyznacza ustawodawca, opierając się na funkcjonujących w orzecznictwie i literaturze prawniczej rozumieniach bezczynności, Sąd ma ewidentne podstawy, by podzielić zarzut skarżącego i uznać, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności. Skarżący i tak wykazał dużą cierpliwość, wystosowując ponaglenie blisko półtora roku po złożeniu wniosku. Nawet gdyby przyjąć, że okoliczności przedmiotowej sprawy są szczególnie skomplikowane, czego zresztą Sąd – na podstawie akt sprawy, ani w odpowiedzi organu na skargę – nie dopatrzył się, to i tak organowi należy przypisać bezczynność. Jednocześnie Sąd konstatuje przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ. Okoliczności wynikające z akt sprawy w żaden sposób nie pozwalają zauważyć w działaniu organu sprawności, efektywności, aktywnej postawy względem jednostki przychodzącej do organu z nieskomplikowaną, w istocie rzeczy, sprawą administracyjną. Świadczy o tym chociażby fakt, że gdy skarżący zapytuje o stan jego sprawy w grudniu 2019 r., to organ nie tylko nie odpowiada, ale przez cały 2020 r. nie czyni w sprawie skarżącego nic, nie podejmuje żadnych działać, które przybliżałyby załatwienie sprawy administracyjnej. Bezczynność nie jest tożsama z przewlekłością. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Należy wyjaśnić, że bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie traw dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Należy wskazać, że pojęcie przewlekłości jest pojęciem nieco szerszym ponieważ przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r. I GSK 631/20, Lex nr 3062229). Tym samym, zestawiając stan kontrolowanej sprawy z modelowymi postaciami bezczynności i przewlekłości, Sąd odnajduje w sposobie załatwiania sprawy skarżącego niezbite i jaskrawe symptomy bezczynności, a także przewlekłości. Jak stanowi art. 149§1 pkt 3 w związku z art. 149§1a ustawy p. p. s. a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, i jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Intepretując przywołany przepis należy podnieść, że sąd nie ma obowiązku łączyć każdej bezczynności z mocno ujemnym określeniem rażącego naruszenia prawa. Sąd może to zrobić, analizując okoliczności konkretnej sprawy, zwłaszcza przyczyny bezczynności w danym postępowaniu administracyjnym. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa nie otrzymała w procesie stanowienia prawa definicji legalnej. Ustawodawca nie określił też żadnych kryteriów pozwalających na taki osąd. Kwestie te pozostawiono do dyskrecjonalnej oceny sądu. Sąd zobowiązany jest każdorazowo ustosunkować się do charakteru bezczynności w odniesieniu do konkretnej sprawy, której okoliczności zwykle odbiegają od innych, z uwzględnieniem indywidualnego jej rodzaju i stanu (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r. I OSK 1315/20, Lex nr 3089429). W judykaturze ukształtowało się stanowisko, według którego rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości (wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r. III OSK 995/21, Lex nr 3227754). W sprawie skarżącego organ pozostawał w bezczynności oraz przewlekłości 15 miesięcy, licząc od października 2019 r. (wpłynięcie wniosku o zezwolenie na pobyt) do marca 2021 r. (skarga do sądu administracyjnego). Akta administracyjne przesłane Sądowi nie wskazują na nawet umiarkowaną czy śladową aktywność organu w tym okresie, w odniesieniu do pracy nad wnioskiem skarżącego. Sąd nie odnotował żadnych działań organu ani po złożeniu wniosku w 2019 r., ani w całym roku 2020. Pytanie o stan sprawy złożone przez skarżącego końcem 2019 r. pozostało bez odpowiedzi, a organ zainicjował działania w sprawie skarżącego w zasadzie dopiero wtedy, gdy otrzymał ponaglenie (marzec/kwiecień 2021 r.). Zaznaczyć przy tym należy, że oceniając powyższą okoliczność, Sąd wziął pod uwagę wystąpienie na obszarze kraju stanu zagrożenia epidemicznego oraz postanowienia art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Nawet jednak wyłączywszy z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba przypisać zarzut rażącej bezczynności oraz rażącej przewlekłości . Sąd przyjął, opierając się na przepisach k. p. a, orzecznictwie oraz poglądach doktryny prawa, że organ dopuścił się bezczynności, ale także przewlekłości, i że nastąpiło to w stopniu rażącym. Wypełnił swoją biernością znamiona bezczynności, bowiem termin na załatwienie sprawy nie został dochowany. Ponadto organ działał opieszale, wolno, nieefektywnie, przez długi okres nie działał w ogóle, co w świetle widzianego z perspektywy akt sprawy stopnia jej trudności i skomplikowania – należy ocenić jako wychodzące poza ramy rozsądnego terminu dla załatwienia sprawy. Tym samym organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie skarżącego. Sąd nie przyjmuje tłumaczeń organu opierających się na trudnościach organizacyjnych i zbyt małej ilości pracowników. Sąd znajduje dla takiego stanowiska poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził: długiego rozpoznania wniosku nie mogą usprawiedliwiać takie przyczyny, jak np. zbyt mała obsada kadrowa pracowników organu w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. Nie można istotnego znaczenia przypisać usprawiedliwieniom, że opóźnienie nastąpiło gdyż sprawa nie trafiła od razu do zajmującego się nią pracownika (Wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r. I OSK 889/20, Lex nr 3110552). Organ był bierny, naruszył terminy znacznie i bezspornie, okres w którym w ogóle nie zajmował się wnioskiem skarżącego był długi, a nadto nie znalazł dla siebie usprawiedliwionego prawnie wytłumaczenia. Z tych powodów, odwołując się do okresu, w którym pozostawał w stanie bezczynności oraz przewlekłości, i zestawiając ten okres z ustawowymi terminami dla załatwiania spraw, a ponadto krytycznie oceniając tłumaczenia organu – Sąd zdecydował się potraktować niewątpliwe naruszenie prawa przez organ jako ewidentne, oczywiste, znaczące – a więc rażące. Nie bez znaczenia dla takiej kwalifikacji jest wydatne naruszenie przez organ innych zasad postępowania administracyjnego. W szczególności Sąd ma na myśli zasadę zaufania, według której jednostka ma podmiotowe prawo oczekiwania legalnego traktowania ze strony organów państwa (art. 8 k. p. a.), zasadę informowania stron (art. 9 k. p. a.), która nakłada na organ obowiązek komunikacji ze stroną, w tym w zakresie informowania o stanie sprawy i przyczynach ewentualnego opóźnienia, czy wreszcie immanentnie związaną z bezczynnością zasadę szybkości postępowania (art. 12 k. p. a. ). Sąd chce także zasygnalizować organowi niezgodność prowadzonego postępowania z konstytucyjną i kodeksową zasadą praworządności, według której organy władzy działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że mają bezsporny obowiązek przestrzegania prawa i umiejscowienia swojego działania w jego granicach. Z informacji dostępnych Sądowi – zawartych w aktach sprawy - nie wynika, aby na dzień wydania rozstrzygnięcia sprawa skarżącego została załatwiona w prawem przewidzianej formie. Z tego względu, opierając się na art. 149§ pkt 1 ustawy p. p. s. a. Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Sąd, co wynika z art. 149 §2 p. p. s. a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154§6 ustawy p. p. s. a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 (art. 154§7 ustawy p. p. s. a.). Analizując okoliczności sprawy skarżącego S. K. Sąd zdecydował się przyznać mu sumę pieniężną w wysokości 1500 zł. Za taką wysokością sumy przemawia okres, w jakim organ pozostawał bezczynności, a skarżący musiał znosić trudności życiowe związane z niepewnością swojego statusu prawnego, przekładające się na komplikacje w codziennej egzystencji. Sąd potraktował przyznaną sumę jako swego rodzaju rekompensatę za tego rodzaju trudności. Jednocześnie Sąd nie skorzystał z kompetencji do nałożenia na organ grzywny przyjmując pierwszeństwo środka kompensującego bezczynność i przewlekłość, względem środka represyjnego. W ocenie Sądu pilnującego pozycji prawnej skarżącego będzie to dla niego rozwiązanie korzystniejsze. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postanowiono w myśl art. 200 p. p. s. a., na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w wysokości 100 zł (pkt V sentencji wyroku).