I OSK 788/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 459/20 w sprawie ze skargi B.T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 września 2020 r. oddalił skargę B.T. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca zrezygnowała z prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw z art. 136 ust. 3 w zw z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65), dalej: ugn, polegające na błędnej wykładni tych przepisów, w tym błędnej wykładni pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a nieruchomość nie okazała się zbędna, podczas gdy na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia, którym była budowa budynku mieszkalnego o numerze [...] oraz drogi osiedlowej dojazdowej wraz z chodnikiem i poboczem, tj. budowa Osiedla Mieszkaniowego "[...]", a działka od daty wywłaszczenia aż do chwili obecnej zmieniła się w niewielkim zakresie, bowiem część działki stanowi ubity ziemny teren, a pozostała część to trawa, gdyż tzw. parking i miejsce do zawracania na spornej działce nie powstały, a z terenu korzystają wyłącznie mieszkańcy budynków nr [...] i [...] znajdujących się przy ul. [...], a nie ogół mieszkańców osiedla; 2) art. 151 ppsa w zw z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że na terenie spornej działki został zrealizowany cel wywłaszczenia, którym była budowa budynku mieszkalnego o numerze [...] oraz drogi osiedlowej dojazdowej wraz z chodnikiem i poboczem, tj. budowa Osiedla Mieszkaniowego "[...]", na skutek błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd wadliwie zastosowały wskazane przepisy ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów materialnych, których naruszenia miał dopuścić się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że sporna działka została wywłaszczona na podstawie umowy sprzedaży z [...] września 1980 r. w celu budowy Osiedla Mieszkaniowego "[...]". Jak to wynika z planu realizacyjnego zagospodarowania oraz aneksu do niego z 1978 r. działka ta miała zostać przeznaczona w części pod drogę i chodniki, a w części pod fragment projektowanego budynku nr [...], którego zasadnicza część miała powstać na sąsiedniej działce. Budynek ten nie powstał, działka [...], stanowiąca teren wyrównany i uporządkowany, wykorzystywana jest jako teren parkingu i zatoczki do zawracania pojazdów, z którego korzystają mieszkańcy Osiedla "[...]", ale także mieszkańcy okolicznych budynków. Część działki [...] stanowi ulica [...], zaś z planu realizacyjnego wynika, iż przy tejże ulicy zaprojektowano budynki przedmiotowego Osiedla. Niewątpliwie zatem teren ul. [...] stanowił część zrealizowanej inwestycji budowlanej. Co istotne, na spornej działce doszło do posadowienia sieci energetycznej oraz kanalizacji sanitarnej służącej potrzebom Osiedla, co niewątpliwie jest elementem warunkującym jego prawidłowe funkcjonowanie, jako że służy zasileniu budynków w energię elektryczną oraz odprowadzaniu nieczystości. Trzeba też zauważyć, że wywłaszczona działka [...], której część stanowi przedmiotowa działka [...], w pozostałej części została zwrócona współwłaścicielom, a to z uwagi na wykorzystywanie jej na cele nie związane z budową Osiedla. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przez budowę osiedla mieszkaniowego jako inwestycji złożonej należy rozumieć nie tylko wykonanie inwestycji polegających na wzniesieniu bloków mieszkalnych czy też domów jednorodzinnych stanowiących zabudowę osiedla. Przez budowę osiedla mieszkaniowego należy rozumieć bowiem także realizację inwestycji towarzyszących, których istnienie umożliwia prawidłowe funkcjonowanie i korzystanie z inwestycji głównej (osiedla mieszkaniowego) zgodnie z jego przeznaczeniem (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 384/21, z 23 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 3681/18, czy z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 144/20). Z uwagi na powyższe, skoro cel wywłaszczenia spornej działki został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego, to cel taki obejmował także budowę elementów infrastruktury warunkujących prawidłowe jego funkcjonowanie. Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt. II AZP 11/87 (por. T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Wyd. LexisNexis, Warszawa, 2004, s. 213) uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd Najwyższy uznał jakościową zmianę inwestycji określoną w akcie wywłaszczeniowym konkretyzującym cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru. Stanowisko to należy podzielić. Zatem nawet przyjęcie za skarżącą, że objęta wnioskiem zwrotowym część działki została przeznaczona jedynie pod parking i plac manewrowy, to w kontekście przedstawionych wyżej okoliczności sprawy uzasadnione jest stanowisko, że modyfikacja taka nie powoduje, iż należy ją traktować jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Sama rezygnacja z budowy określonych elementów osiedla (np. jednego z bloków mieszkalnych) na rzecz innych elementów służących prawidłowemu funkcjonowania osiedla stanowi dozwoloną modyfikację celu wywłaszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r., I OSK 2625/15). Niewadliwie uznał Sąd I instancji, iż organ odwoławczy miał pełne podstawy do przyjęcia, że zatoka służąca do parkowania oraz zawracania stanowi funkcjonalnie część Osiedla "[...]". Również fakt posadowienia na przedmiotowej działce sieci energetycznej oraz kanalizacji sanitarnej służy potrzebom jego mieszkańców. Infrastruktura ta jest bowiem elementem warunkującym prawidłowe funkcjonowanie "Osiedla". Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie doszło do dozwolonej modyfikacji celu wywłaszczenia, która nie pozwala na stwierdzenie, że sporna działka okazała się zbędna z punktu widzenia celu wywłaszczenia nieruchomości, a zatem możliwy jest zwrot tej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn. W świetle powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn przez ich nieprawidłową wykładnię. W konsekwencji powyższego niezasadny okazał się także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Organy prawidłowo bowiem ustaliły, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była budowa Osiedla Mieszkaniowego "[...]", tj. realizacja inwestycji złożonej, w ramach której dopuszczalna jest określona modyfikacja celu tego wywłaszczenia przez zastąpienie określonych projektowanych elementów osiedla elementami umożliwiającymi jego prawidłowe funkcjonowanie. Ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności dokumentacji obrazującej stan historyczny spornej działki po dokonaniu wywłaszczenia oraz zeznań świadków, pozwolił na ustalenie, że w rozpoznawanej sprawie doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia, która nie miała charakteru zmiany niedopuszczalnej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.