I OSK 2625/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 237/15 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. I OSK 2625/15 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 237/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., z dnia [...] lutego 2015 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Podlaski Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], odmawiającą M. S. przyznania pomocy finansowej na budowę domu. Decyzja Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. M. S., pełniący służbę w Policji od dnia [...] września 2001 r. (w służbie stałej od dnia [...] września 2003 r.), zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w B. o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu w miejscowości J., wykazując uprawnienia do 2 norm zaludnienia (wnioskodawca i żona J. S.). Do wniosku załączył m.in. decyzję nr [...] Starosty Powiatu B. z dnia [...] listopada 2012 r. udzielającą pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o numerze geodezyjnym nr [...] położoną w obrębie wsi J., gm. J. oraz zawiadomienie z dnia [...] października 2014 r. o zakończeniu w dniu [...] października 2014 r. budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej wynoszącej [...] m2. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Komendant Miejski Policji w B. odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej na wskazany we wniosku cel. W ocenie organu l instancji w dacie złożenia wniosku zainteresowany miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), ponieważ posiadał dom zgodny z należnymi normami zaludnienia. Organ zaznaczył również, że policjant już po raz drugi wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na tą samą budowę. Wskazał również, że funkcjonariusz wraz z małżonką zajmował lokal mieszkalny przy ul. M. w B. na podstawie umowy najmu zawartej w dniu [...] czerwca 2006 r. z K. Sp. z o.o. w B. Wówczas decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], Komendant Miejski Policji w B. odmówił udzielenia pomocy finansowej na prowadzoną budowę domu jednorodzinnego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. Organ I instancji wskazał, że obecnie sytuacja w kwestii posiadania lokalu mieszkalnego uległa zmianie, gdyż funkcjonariusz zrzekł się prawa do lokalu mieszkalnego przy ul. M. poprzez wypowiedzenie umowy najmu. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 2 ustawy o Policji. Jego zdaniem "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu" jest pojęciem szerokim", odnoszącym się także do przypadków udzielania jej na spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego oraz nie jest limitowana czasem, w którym ma być złożony wniosek o jej przyznanie. Ponadto zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie skąd pochodziły środki na zakup nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania, Podlaski Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się treść art. 88, art. 94 ust. 1 oraz art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, stwierdził, że organ I instancji zasadnie odmówił przyznania skarżącemu pomocy finansowej na budowę domu, bowiem w dacie złożenia wniosku, tj. w dniu [...] grudnia 2014 r., wnioskodawca miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Organ zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że funkcjonariusz w dniu [...] października 2014 r. poinformował Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. o zakończeniu budowy z dniem [...] października 2014 r., co dowodzi, iż w dacie składania wniosku o zakończeniu budowy, był on uprawniony do użytkowania przedmiotowego domu jednorodzinnego i miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Organ odwoławczy podniósł również, że oddany do użytku dom, znajdujący się we wsi J. o powierzchni mieszkalnej [...] m², zapewnia funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny przysługujące normy zaludnienia, o których mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.). W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że trudno zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, że wykładnia dokonana przez organ I instancji przepisów art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji jest błędna i sprzeczna z orzecznictwem sądów administracyjnych. Ponadto za bezzasadny organ II instancji uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a w szczególności czy odwołujący się posiada między innymi zadłużenie w związku z budową domu i czy ewentualna pomoc finansowa będzie przeznaczona na spłatę długów. Organ II instancji podniósł, że wszystkie dokumenty i fakty niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia były znane organowi l instancji w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 2013 r. Pomoc finansowa określona w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wiąże się z faktem "uzyskania" domu, co wyklucza możliwość przyznania jej na spłatę zobowiązań finansowych powstałych w związku z jego posiadaniem, na co wskazuje art. 95 ust. 1 pkt. 2 ustawy o Policji. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, M. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której zaskarżył w całości decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa, w tym: 1) art. 88 ust. 1, art. 94. ust. 1 i art. 95 ust. 2 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że funkcjonariusz policji nie jest uprawniony do otrzymania pomocy finansowej na cele mieszkaniowe w sytuacji, gdy składając wniosek o przedmiotową pomoc był już w posiadaniu domu pomimo, iż określona w ustawie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu" jest pojęciem szerokim, odnoszącym się także do przypadków udzielenia pomocy na spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu precz policjanta, a nadto przepisy prawa materialnego nie limitują czasu na złożenie wniosku o przyznania tej pomocy; 2) art. 95 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o Policji, poprzez ograniczenie się jedynie do wykładni gramatycznej przepisu, a co za tym idzie błędnego ustalenie rzeczywistej intencji ustawodawcy w sytuacji, gdy należy mieć na względzie wykładnię celowościową i systemową przepisu, pozwalającą traktować określenie "na uzyskanie lokalu" jako cel, na jaki pomoc ta jest przeznaczona; 3) art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez: a) niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a w szczególności niewyjaśnienia skąd pochodziły środki na zakup nieruchomości i budowę domu, czy skarżący posiada w związku z tym zadłużenie, czy ewentualnie przyznana pomoc finansowa będzie stanowiła spłatę długów, b) pominięcie przez organy I i II instancji, że skarżący w okresie od [...] października 2014 r. do [...] października 2014 r. nie był w posiadaniu żadnego lokalu zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza, wobec czego nie można uznać, że funkcjonariusz, posiadał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe; 4) art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego został złożony po terminie, albowiem skarżący złożył przedmiotowy wniosek już po nabyciu domu w J. pomimo, że przepisy ustawy o Policji, jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie przewidują jakiegokolwiek terminu do złożenia wniosku, nie uzależniając tym samym przyznania pomocy finansowej od daty złożenia wniosku, a nadto przepisy nie określają również, że złożenie wniosku po nabyciu lokalu jest niedopuszczalne. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] grudnia 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę zauważył, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz.1687 ze zm.). Zgodnie z art. 88 ust. 1 ww. ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z kolei art. 94 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Treść art. 88 oraz art. 94 ust. 1 ustawy wskazuje, że wymienione tam uprawnienia pozostają ze sobą w ścisłym funkcjonalnym związku, co nakazuje odczytywanie tych regulacji przy uwzględnieniu wykładni systemowej. Sąd I instancji zauważył także, że z przepisem art. 88 ust. 1 koresponduje przepis art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy, który wymienia enumeratywnie negatywne przesłanki, których zaistnienie skutkuje odmową przydzielenia lokalu mieszkalnego policjantowi. Co istotne dla przedmiotowej sprawy, jedną z przesłanek negatywnych jest posiadanie przez policjanta w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy). Analogiczna sytuacja zachodzi w przypadku, gdy taki dom lub lokal posiada małżonek policjanta (pkt 3). Wskazany powyżej ścisły związek uprawnień do otrzymania lokalu mieszkalnego i pomocy finansowej na jego uzyskanie prowadzą do konkluzji, że jakkolwiek art. 95 ust. 1 ustawy o Policji expressis verbis odnosi się do przydziału lokalu mieszkalnego, to względy wykładni systemowej i celowościowej nakazują przyjęcie, że wymienione w tym przepisie przesłanki negatywne mają zastosowanie również w odniesieniu do uprawnienia do pomocy finansowej w uzyskaniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 94 ustawy. W konsekwencji należy przyjąć, że policjantowi w służbie stałej mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji, nie przysługują ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa na uzyskanie lokalu, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu I instancji dla otrzymania pomocy finansowej stypizowanej w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji istotne są dwie okoliczności: data (moment) złożenia wniosku i data wejścia w posiadanie lokalu zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza. Data złożenia wniosku nierozerwalnie łączy się z posiadaniem prawa do lokalu. W przeciwnym razie mogłoby dochodzić do nadużyć i działania contra legem wszak norma związana poprzez jej stosowanie stałaby się normą uznaniową i de facto "posiadanie" lokalu – jak w przedmiotowej sprawie uznane zostałoby jak "nie posiadanie" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 9/147, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Sąd I instancji zauważył, że istota argumentacji organu orzekającego sprowadzała się do twierdzenia, iż skarżący w dniu złożenia wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej, tj. w dniu [...] grudnia 2014 r., miał zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe, gdyż posiadał dom jednorodzinny znajdujący się we wsi J. o powierzchni mieszkalnej [...] m². Z akt sprawy wynika, że funkcjonariusz w dniu [...] października 2014 r. poinformował Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. o zakończeniu budowy z dniem [...] października 2014 r. Wobec braku sprzeciwu organu, po upływie 21 dni od daty wpływu zawiadomienia, tj. od dnia [...] października 2014 r., skarżący użytkuje budynek mieszkalny jednorodzinny. Tak więc w dacie złożenia wniosku i w dacie wszczęcia postępowania funkcjonariusz miał niewątpliwie zaspokojone potrzeby lokalowe. Ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki uzyskania pomocy finansowej powinna uwzględniać stan faktyczny sprawy. Zatem nie może podlegać zanegowaniu okoliczność, że na dzień złożenia wniosku policjant miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, więc cel przepisów ustawy o Policji został spełniony. Zatem fakt, że w okresie od [...] października do [...] października 2014 r. funkcjonariusz nie był w posiadaniu żadnego lokalu mieszkalnego nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, ponieważ w momencie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej w dniu [...] grudnia 2014 r. użytkował on budynek mieszkalny o powierzchni zapewniającej członkom jego rodziny przysługujące normy zaludnienia, o których mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.). Zadaniem Sądu I instancji nie można także podzielić poglądu autora skargi, że "przepisy ustawy o Policji, jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie przewidują jakiegokolwiek terminu do złożenia wniosku, nie uzależniając tym samym przyznania pomocy finansowej od daty złożenia wniosku, a nadto przepisy nie określają również, że złożenie wniosku po nabyciu lokalu jest niedopuszczalne". O ile bowiem wniosek można złożyć w każdym czasie, to jednak właśnie "ten" czas decyduje o sposobie jego załatwienia. Postępowanie wszczynane na wniosek, a takim jest postępowanie w sprawie przyznania rzeczonej pomocy finansowej, do jego bytu wymaga złożenia wniosku, notabene datą jego wszczęcia jest właśnie data złożenia wniosku. Nie można przyznać tej pomocy z urzędu. W ocenie Sądu to właśnie data złożenia wniosku decyduje o jego dalszym bycie i sposobie jego załatwienia. Rację ma autor skargi, że przepisy nie określają niedopuszczalności wniosku złożonego po nabyciu lokalu, ale określają już, co jednak pomija, tok procedowania w takiej sytuacji. Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. Zatem kwestia, czy funkcjonariusz ten spełnia przesłanki do otrzymania przedmiotowego świadczenia może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia. W tej sytuacji istotne nie jest to, czy organy Policji przydzieliły funkcjonariuszowi lokal mieszkalny w drodze decyzji administracyjnej, lecz czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę do otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy finansowej musiałoby prowadzić do uznania, że świadczenie to przysługuje każdemu funkcjonariuszowi, w każdym czasie i niezależnie od tego, jakie aktualnie posiada warunki mieszkaniowe. Taka interpretacja zaprzeczałaby ratio legis omawianej ustawy. Nie byłaby też zgodna z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa – tak uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta w składzie siedmiu sędziów, z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08. Uchwała ta, jak wskazano powyżej, dotyczy co prawda uprawnień do uzyskania pomocy finansowej na zakup lokalu przez funkcjonariuszy Służby Więziennej, jednakowoż ze względu na analogiczne uregulowania prawne zawarte w ustawie o Policji ma ona znaczenia także dla wykładni art. 94 ust. 1 tejże ustawy, odnoszącego się do dla funkcjonariuszy Policji. W tym kontekście należy też interpretować przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r., w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Sąd I instancji zauważył, że prawodawca posłużył się zwrotem "pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego". W ocenie Sądu I instancji nie ma żadnych wątpliwości interpretacyjnych, że pomoc unormowana w tym akcie wykonawczym przysługuje wyłącznie na "uzyskanie" lokalu czy domu jednorodzinnego. Nie można natomiast podzielić zapatrywania skarżącego, iż pomoc tę należy rozumieć szeroko włączając w nią możliwość spłaty zobowiązań zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Odnosząc się do powołanego przez skarżącego orzecznictwa sądów administracyjnych na poparcie podniesionych zarzutów, Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle rozstrzyganego w sprawie zagadnienia dotyczącego przyznania funkcjonariuszowi Policji mieszkaniowej pomocy finansowej występują rozbieżności interpretacyjne. Skład orzekający nie podzielił jednak poglądu wyrażonego m.in. w wyroku z dnia 18 listopada 1998 r. , sygn. akt I S.A. 743/98, opubl. lex nr 45876, w którym NSA stwierdził, że określenie c "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" (art. 94 ust. 1 ustawy z 1990 r. o Policji) jest pojęciem szerokim, odnoszącym się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta. Skład orzekający nie podzielił też poglądu zaprezentowanego, m.in. w wyroku z dnia 3 grudnia 1998 r., sygn. I SA 535/98 (Lex nr 45857), w którym NSA stwierdził, że nie można się pogodzić że stanowiskiem, że żądanie pomocy finansowej przez skarżącego jest spóźnione, skoro wystąpił z nim już po nabyciu nieruchomości, ani bowiem ustawa o Policji, ani wydane na jej podstawie zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (M.P. Nr 76, poz. 709) nie określają terminu, w którym uprawniony może wystąpić z wnioskiem, ani też że może to uczynić jedynie przed nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu. Przeciwnie natomiast i zasadnie - przepisy zarządzenia (§ 3) stanowią, że pomoc finansową przyznaje się na podstawie wniosku policjanta, do którego należy m.in. dołączyć umowę kupna lokalu bądź domu jednorodzinnego sporządzoną w formie aktu notarialnego (lub umowę przedwstępną). Powyższy pogląd został podzielony m. in. w wyrokach NSA z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1414/05, opubl. lex nr 281423 oraz z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1833/07, opubl. lex nr 520733). W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy, podobnie jak i organ pierwszej instancji, prawidłowo zastosowały art. art. 88 ust. 1, 94 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o Policji odmawiając skarżącemu przyznania prawa do pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego ze względu na fakt, że w dacie składania wniosku miał on zaspokojona potrzebę mieszkaniową. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł M. S. zaskarżając ten wyrok w całości. Zarzuty kasacyjne Skarżący oparł na obu podstawach. W zakresie prawa materialnego zarzucił naruszenie: 1. art. 88 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 2 ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że funkcjonariusz Policji nie jest uprawniony do otrzymania pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, albowiem składając wniosek o przedmiotową pomoc był już w posiadaniu domu pomimo, iż określona w ustawie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu" jest pojęciem szerokim, odnoszącym się także do przypadków udzielenia pomocy na spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta, a nadto przepisy prawa materialnego nie określają terminu złożenia wniosku o przyznanie tej pomocy, 2. art. 95 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o Policji poprzez błędne ustalenie rzeczywistej intencji ustawodawcy w drodze wykładni celowościowej i systemowej wskazanych przepisów, pozwalającej traktować określenie "na uzyskanie lokalu" jako cel, na jaki pomoc ta jest przeznaczona, które to stanowisko zostało również potwierdzone w licznym orzecznictwie NSA, 3. art. 94 i art. 95 ustawy o Policji w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że funkcjonariusz powinien złożyć wniosek o przyznanie pomocy finansowej w czasie, gdy nie posiada lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazuje, że do wniosku o przyznanie dofinansowania należy załączyć wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna nieruchomości sporządzoną w formie aktu notarialnego, a zatem należy stwierdzić, że w przepisie tym uwzględniono możliwość przyznania pomocy finansowej funkcjonariuszowi już po zawarciu umowy kupna lokalu, czego Sąd nie uwzględnił w zaskarżonym wyroku. W zakresie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy zarzucono naruszenie: 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., wobec pominięcia przez Sąd I instancji uchybień organu II instancji co do przepisów postępowania administracyjnego, poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i jego niewłaściwą ocenę w zakresie niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a w szczególności niewyjaśnienia skąd pochodziły środki na zakup nieruchomości i budowę domu, czy skarżący posiada w związku z tym zadłużenie, czy ewentualnie przyznana pomoc finansowa będzie stanowiła spłatę zaciągniętego kredytu na mieszkanie, 5. art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec sporządzenia wyroku bez wyczerpującego przedstawienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a w szczególności uznania, dlaczego data złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej decyduje o dalszym bycie i sposobie załatwienia wniosku w sytuacji gdy, przepisy ustawy o Policji, jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie przewidują jakiegokolwiek terminu do złożenia wniosku, a nadto przepisy nie określają również, że złożenie wniosku po nabyciu lokalu wyklucza otrzymanie pomocy finansowej, co w praktyce uniemożliwia ocenę i kontrolę rozumowania Sądu, 6. art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku z powołaniem się na uchwałę NSA w sprawie I OPS 7/08, w której to uchwale NSA odmiennie od Sądu orzekającego uznał , że nabycie domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy, co powoduje, że wydane orzeczenie zawiera sprzeczne ze sobą stanowiska, a w praktyce uniemożliwia stronie ocenę prawną wydanego wyroku oraz wskazania co do możliwości dalszego postępowania, 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. wobec dowolnej oceny dowodów, a polegającej na uznaniu , że przyznanie pomocy finansowej na budowę domu każdemu funkcjonariuszowi w każdym czasie i niezależnie od tego jakie aktualnie posiada warunki mieszkaniowe przeczy ratio legis konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa pomimo, że niniejsza sprawa nie dotyczy funkcjonariusza, który miał zapewnione warunki mieszkaniowe, lecz Policjanta który wobec braku odpowiednich warunków mieszkaniowych zaciągnął kredyt na budowę domu, a ponadto wniosek taki złożył w krótkim czasie po zamieszkaniu w nowym domu, przez co nie można porównywać sytuacji skarżącego do generalnej kategorii każdego funkcjonariusza. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W motywach skargi podniesiono, że w okresie od [...] października do [...] października 2014 r. Skarżący nie był w posiadaniu żadnego lokalu mieszkalnego. W tym okresie jego potrzeby mieszkaniowe nie były zaspokojone. Wniosek o przyznanie pomocy finansowej na wybudowanie domu, a tym samym na spłatę kredytu zaciągniętego na jego budowę, złożył w dniu [...] grudnia 2014 r. Sam fakt, iż w tej dacie zamieszkiwał w domu jednorodzinnym oddanym od użytku w dniu [...] października 2014 r. nie może pozbawiać go uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie zarzutów piątego i szóstego skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Odnosząc powyższe uwagi do zarzutów skargi wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie kwestionowanego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie nie doszło, w jego ocenie, do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). W powołanych zarzutach skarżący polemizuje w istocie z oceną prawną Sądu w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazać należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów NSA podjętej w dniu 29 marca 1999 r. w sprawie sygn. akt OPS 1/99., NSA odniósł się do zagadnienia pomocy finansowej Policjantów na uzyskanie domu. Uchwała ta wprawdzie nie wiąże, bowiem z art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) wynika, że uchwały NSA podejmowane przed 1 stycznia 2004 r. nie są wiążące. Jednakże nie oznacza to, że nie powinny być brane pod uwagę. Stanowią one bowiem znaczący dorobek dotychczasowego orzecznictwa, służący ujednoliceniu stosowania prawa. Powołana uchwała temu służyła i wyrażony w niej pogląd, że policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy o Policji, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, został już ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie budzi wątpliwości prawnych. W art. 95 ust. 1 ustawy o Policji określone są przesłanki, które wykluczają możliwość przydzielenia takiego lokalu. Jedną z takich przesłanek jest fakt posiadania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. Oceniając spełnienie przesłanek ustawowych organ bierze pod uwagę stan faktyczny i stan prawny z daty złożenia stosownego wniosku. Na ten dzień dokonuje oceny czy dany policjant spełnia warunek do otrzymania lokalu mieszkalnego w drodze decyzji, a co za tym idzie przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Jeżeli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, nie przysługuje mu lokal na podstawie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji – nie przysługuje pomoc finansowa. Niewątpliwie przepisy nie przewidują ograniczeń czasowych co do wystąpienia ze stosownym wnioskiem, ale rozpoznając taki wniosek, organ co już wskazano wyżej, zobligowany jest ustalić, czy policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i w przypadku gdy potrzeby te są już zaspokojone, nie przysługuje pomoc finansowa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale także Trybunału Konstytucyjnego, podnoszone jest, że przewidziana ustawą o Policji pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo podmiotowe z tytułu samego pełnienia służby w charakterze policjanta ale jako jedna z form pomocy w uzyskaniu mieszkania w miejscu pełnienia służby. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99 (ONSA 1999/3/77). Jeżeli więc policjant wykorzystując własne zasoby finansowe zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe, to pomoc finansowa mu nie przysługuje. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na dom mieszkalny, już po jego wybudowaniu i po braku sprzeciwu organów budowlanych na jego użytkowanie. W takiej sytuacji oczywistym jest, że skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ w terminie 21 dni nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji (art. 54 ustawy – Prawo budowlane). To organ budowlany dokonuje oceny czy obiekt przeznaczony na cele mieszkaniowe spełnia warunki do jego użytkowania, tj. zamieszkania. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że organ nie zgłosił sprzeciwu co do użytkowania, tj. zamieszkania w przedmiotowym domu, a więc skarżący mógł w nim zamieszkać. Ta okoliczność ma zasadnicze znaczenie dla oceny czy skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Organ prawidłowo więc uznał, że skarżący składając wniosek miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, co oznaczało, że nie przysługuje mu przedmiotowa pomoc finansowa. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 94 i art. 95 ustawy o Policji w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że funkcjonariusz powinien złożyć wniosek o przyznanie pomocy finansowej w czasie, gdy nie posiada lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazuje że do wniosku o przyznanie dofinansowania należy załączyć wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna nieruchomości sporządzoną w formie aktu notarialnego, zauważyć należy, że zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o Policji Minister otrzymał upoważnienie ustawowe do określenia jedynie wysokości szczegółowych zasad przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej, a także rodzajów dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Nie ma natomiast upoważnienia do określenia przesłanek nabycia prawa do pomocy finansowej. Prawo to określają powołane przepisy ustawy Policji. Nie można tego prawa wywodzić w drodze interpretacji rozwiązań prawnych wynikających z aktu wykonawczego. Prawo do uzyskania świadczenia (jego cel i zakres) należy zatem oceniać jedynie w oparciu o przepisy ustawy (por. wyroki NSA z dnia18 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1220/04, LEX 164737 oraz z dnia 26 października 2006 r. I OSK 1371/05, LEX nr 281357). Tym samym za chybione należało uznać pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego. Skoro w świetle powołanych przepisów ustalono, że skarżący w dacie składania wniosku miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe to nie było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia pochodzenia środków finansowych na budowę domu. Reasumując, w momencie składania wniosku o przyznanie pomocy finansowej skarżący miał już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, co wynika jednoznacznie z czynności organu budowlanego. Prawidłowo więc organy uznały, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania pomocy finansowej, bowiem nie spełnia warunków do przydzielenia lokalu mieszkalnego w drodze decyzji (art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.