II GSK 749/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy Lubień od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 852/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Lubień z dnia 11 września 2018 r. nr XLII/354/2018 w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 listopada 2021 r. (III SA/Kr 852/21) w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Gminy Lubień (dalej: organ, skarżący kasacyjnie) z dnia 11 września 2018 r. nr XLVIII/354/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Lubień stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Organ wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżając to orzeczenie w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił: - naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 147§1 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, iż przepis ten stosowany w związku z § 131 ust. 1 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stanowi podstawę prawną uchylenia uchwały rady gminy stanowiącej akt prawa miejscowego, której projektu nie dołączono uzasadnienia na piśmie; - naruszenie prawa materialnego, a to § 131 ust. 1 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez ich błędną interpretację, iż niedołączenie pisemnego uzasadnienia do projektu uchwały rady gminy stanowiącej akt prawa miejscowego, stanowi rażące naruszenie prawa i materialnoprawną podstawę stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Skarżący nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wskazać należy, że na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji pomimo nieprawidłowego uzasadnienia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna organu oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a. Mając na uwadze przedstawiony zarówno w petitum, jak i w uzasadnieniu wniesionego środka prawnego zarzut procesowy, z którego wynika, że w istocie skarżący kasacyjnie kwestionuje ocenę legalności działań prawotwórczych dokonaną przez Sąd pierwszej instancji w zakresie uchwały Rady Gminy Lubień z dnia 11 września 2018 r. nr XLVIII/354/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Lubień. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzuty o charakterze procesowym zawarte w petitum skargi kasacyjnej wskazują na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na tym, iż przepis ten stosowany w związku z § 131 ust. 1 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U.2016, poz. 283, dalej - rozporządzenie) stanowi podstawę prawną uchylenia kontrolowanego przez ten Sąd aktu prawa miejscowego z uwagi na brak dołączenia do tego aktu pisemnego uzasadnienia. Jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż kasator kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji wskazując w konkluzji tego zarzutu, że brak jest automatyzmu "w stosowaniu standardu uzasadniania projektów aktów prawa miejscowego". Podstawą stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego mogą być – zdaniem kasatora – jedynie istotne naruszenia prawa popełnione przez organ prawotwórczy w obszarze stanowienia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jest to zarzut w części nieprawidłowo skonstruowany albowiem wzorzec normatywny zarzutu procesowego wyznacza treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następującej podstawie: naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez (a) błędną jego wykładnię lub (b) niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że zasady dotyczące podstaw kasacyjnych zostały szczegółowo omówione i skonkretyzowane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Podkreślić należy, że treść art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowił podstawę normatywną wydanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznego rozpoznania obu zarzutów zawartych w petitum skargi kasacyjnej, a to z powodu ich funkcjonalnego powiązania. Skarżący kasacyjnie w zarzucie o charakterze procesowym zarzuca błędną ocenę dokonaną przez Sąd pierwszej instancji zarówno procedury przeprowadzonej przez Radę Gminy Lubień, jak i efekt końcowy tej procedury - w postaci uchwały Rady Gminy Lubień z dnia 11 września 2018 r. nr XLVIII/354/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Lubień, skutkującą stwierdzeniem nieważności powyższego aktu. Skarżący kasacyjnie powołuje się na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji § 131 ust. 1 (stanowiącego, że do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie) i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Podkreślić należy, że § 143 znajduje się w Dziale VII rozporządzenia - "Projekty aktów prawa miejscowego" i normuje, które przepisy Zasad techniki prawodawczej znajdują zastosowane do projektów aktów prawa miejscowego. I tak: do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone: w dziale VI, z wyjątkiem § 141; w dziale V, z wyjątkiem § 132; w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość działania organu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie prawotwórczym. Należy też z całą stanowczością wskazać, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stwierdził, że brak uzasadnienia aktu prawa miejscowego w każdym przypadku per se stanowi podstawę do uznania, że akt ten jest nieważny. Podkreślić należy, że ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (w brzmieniu aktualnym w dniu podejmowania przez organ uchwały, tj. Dz.U. 2016, poz. 487, dalej - u.w.w.t.) normuje m.in. zasady określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ograniczeń sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych (art. 12 u.w.w.t.). Na podstawie art. 12 ust. 2 u.w.w.t. rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń, o której mowa w ust. 1 (tj. w zakresie poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3), odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy. W art. 12 ust. 1 u.w.w.t. ustawodawca przewidział instytucję aktów prawa miejscowego poprzez zawarcie w nim względnie szczegółowych podstaw prawnych tzw. "wykonawczych do ustawy" do wydania przez organ stanowiący i kontrolny gminy, tj. radę gminy, tych aktów w przedmiocie odpowiednio wskazanym przez ustawodawcę (por. I. Niżnik-Dobosz [w:] M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 12.). Podkreślić należy, że zarówno judykatura oraz doktryna szczegółowo opisuje i rozróżnia – w zakresie prawotwórczej działalności organów samorządu terytorialnego - dwa rodzaje naruszeń prawa tj. o charakterze: a) nieistotnym oraz b) istotnym. Z uwagi na zakres skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny dokona kontroli judykacyjnej wyroku Sądu pierwszej instancji w aspekcie konsekwencji normatywnych braku uzasadnienia uchwały Rady Gminy Lubień z dnia 11 września 2018 r. nr XLVIII/354/2018. Podkreślić należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 251/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/04 CBOSA). Szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć należy m.in. uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, 2 i 3 u.w.w.t. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Należy bowiem zauważyć, że o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia" (por. I. Niżnik-Dobosz [w:] M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 12). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że powyższe rodzaje naruszeń i ich konsekwencje w sposób szczegółowy zostały omówione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd ten prawidłowo wskazał, że wyłącznie w sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu prawa miejscowego i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję zarówno informacyjną, jak również kontrolną, dlatego też ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając maksymalne liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na jej terenie, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały wydanej w oparciu o art. 12 ust. 1 i 2 u.w.w.t. O motywach tych można dowiedzieć się z uzasadnienia uchwały. WSA prawidłowo też stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można ustalić motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy Lubień ustalając maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy na podstawie uzasadnienia uchwały, gdyż uzasadnienie to nie zostało sporządzone. Podkreślić należy, że nieważność tego aktu prawa miejscowego Sąd pierwszej instancji stwierdził po dokonaniu, wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, analizy całego procesu prawodawczego, zakończonego podjęciem przez Radę Gminy Lubień zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji dokonał analizy normatywnej przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak również zaskarżonej uchwały w sposób prawidłowy. Sąd ten w konkluzji uzasadnienia wyroku prawidłowo stwierdził, że brak uzasadnienia uchwały sprawia, że nie jest możliwe poznanie przyczyn ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy. Ponieważ nie sposób ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie, należało stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a w konsekwencji wyrok Sądu pierwszej instancji jest prawidłowy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.