III OSK 4672/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1159/20 w sprawie ze skargi A. W. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1159/21 oddalił skargę A. W. (dalej: "skarżący") na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary nagany. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Komendant Powiatowy Policji w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") orzeczeniem nr [...] z 10 marca 2020 r., wydanym na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z 2019, poz. 161, ze zm. – dalej: "ustawa o Policji"), po dokonaniu oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu dyscyplinarnym przeciwko skarżącemu policjantowi Referatu Patrolowo - Interwencyjnego Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w [...] orzekł o ukaraniu go karą nagany z uwagi na następujące przewinienia: 1. 16 stycznia 2019 r., będąc wyznaczonym do służby patrolowej i będąc dowódcą patrolu zmotoryzowanego, w skład, którego wchodził st. post. S. S., pomimo, iż miał taki obowiązek określony w zadaniach do służby patrolowej, które wyznaczył mu odprawiający Kierownik Ogniwa Kryminalnego asp. sztab. T. G., polegających na obowiązku skontrolowania w miejscowości R. w godz. 03:20 do 04:20 obiektu, tzw. bunkra, pod kątem przebywania w nim osób bezdomnych - czynności tej nie wykonał, natomiast dokonał zapisu w notatniku służbowym, iż taką kontrolę przeprowadził, tj. o czyn z art. 132 ust 1 w zw. z ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji w związku z § 30 ust 3 Zarządzenia nr 768 Komendanta Głównego Policji z 14 sierpnia 2007 r. w sprawie form i metod wykonywania zadań przez policjantów pełniących służbę patrolową oraz koordynacji działań o charakterze prewencyjnym. 2. Będąc funkcjonariuszem Policji od 15 maja 2018 r. do 16 stycznia 2019 r. prowadził działalność gospodarczą nr REGON: [...], NIP: [...] - w miejscowości S., [...], o nazwie [...] A. W. - nie posiadając pisemnej zgody przełożonego, tj. czyn z art. 132 ust 1 w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy o Policji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że 17 kwietnia 2019 r. organ pierwszej instancji wydał postanowienie nr [...] o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącego, które następnie [...] kwietnia 2019 r., postanowieniem nr [...] zawiesił z uwagi na wystąpienie długotrwałej przeszkody uniemożliwiającej udział obwinionego w postępowaniu, gdyż skarżący przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Do akt postępowania dyscyplinarnego załączono materiały z przeprowadzonych czynności wyjaśniających [...] i [...]. Następnie 21 stycznia 2020 r. wydano postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, z uwagi na stawienie się skarżącego do służby, po zakończeniu długotrwałego zwolnienia lekarskiego i uzyskaniu zdolności do pełnienia służby. Tego dnia przesłuchano skarżącego w charakterze obwinionego, który nie przyznał się do zarzucanych mu czynów i nie złożył wyjaśnień. Ponadto zapoznano obwinionego i jego obrońcę z aktami postępowania dyscyplinarnego. Dalej 21 stycznia 2020 r. przesłuchano także w charakterze świadka st. post. S. ., który 15/16 stycznia 2019 r. pełnił służbę w patrolu wraz ze skarżącym. Świadek zeznał: "Około 2 lub 3 w nocy mieliśmy rejon R.. Wiedzieliśmy, że w tym bunkrze w R. od dłuższego czasu przebywa mężczyzna - Z. S. i on posiada piecyk, którym ogrzewa bunkier i nie kontrolowaliśmy tego bunkra. Nie podjechaliśmy pod to miejsce i nie przeprowadzaliśmy kontroli". "(...) Tej nocy przed godziną [...] rano dzwonił do nas Komendant i T. G. - nie odbieraliśmy telefonów. Chyba celowo. To był okres buntu. (...) za to przewinienie dyscyplinarne komendant przeprowadził ze mną rozmowę dyscyplinującą". Następnie [...] stycznia 2020 r. przesłuchano w charakterze świadka podkom. M. M. - [...] Komendanta P. Policji w G., który w styczniu 2019 r. pełnił służbę jako Komendant Komisariatu Policji w W. i wraz z asp. sztab. T. G. w ramach nadzoru nad służbą - ujawnił [...] stycznia 2019 r., że skarżący i st. post. S. S. - nie wykonali zleconego zadania polegającego na przeprowadzeniu kontroli bunkra w miejscowości R.. Świadek zeznał: "Policjantów, tj. skarżącego i st. post. S. - nie było w tym czasie w sprawdzonym miejscu, pomimo, że policjanci napisali w notatnikach służbowych, że o godz. [...]dnia [...].01.2019 r. dokonali kontroli przy bunkrze w miejscowości R. zgodnie z zadaniami do służby. Zapis w notatnikach jest niezgodny ze stanem faktycznym". Skarżący [...] stycznia 2020 r. został zapoznany z aktami postępowania oraz ponownie przesłuchany, po przedstawieniu zmienionej treści zarzutu. Nie przyznał się do zarzucanego mu czynu i skorzystał z prawa do odmowy składania wyjaśnień. Skarżący [...] lutego 2020 r. został ponownie przesłuchany i zapoznany z aktami postępowania [...]. Skorzystał z prawa do odmowy składania wyjaśnień, nie przyznając się do zarzucanych mu czynów oraz wnosząc o przesłuchanie w charakterze świadka: Z. D., N. W. i M. S.. Wnioski zostały przyjęte i zrealizowane [...] lutego 2020 r. został przesłuchany w charakterze świadka M. S. - na okoliczności wskazane we wniosku dowodowym. Zeznanie świadka nie wniosło żadnych istotnych okoliczności i zostało uznane za zeznanie bez znaczenia dowodowego. [...] lutego 2020 r. przesłuchano w charakterze świadka Z. D. - w obecności obrońcy skarżącego. Świadek potwierdził, że na terenie posesji, gdzie on zamieszkuje prowadzona była działalność gospodarcza przez N. W., a następnie taką samą działalność prowadził A. W.. Świadek nie pamiętał czasookresu prowadzenia tej działalności. Ponadto zeznał, że skarżący zamieszkuje w domu na sąsiedniej nieruchomości - pod adresem [...]. Także [...] lutego 2020 r. przesłuchana została żona skarżącego N. W. na okoliczności zawarte we wniosku dowodowym. Zeznała: "mój mąż A. W. pod adresem [...]prowadził działalność gospodarczą, nie potrafię podać okresu. Wydaje mi się, że z początkiem roku 2019 mąż zakończył prowadzenie tej działalności. Z tego co mi wiadomo działalność gospodarcza była prowadzona za zgodą Komendanta Powiatowego Policji w G.". Organ wskazał, że zgodnie z wykazem wyróżnień i kar za okres ostatnich 18-tu miesięcy, skarżący nie był karany dyscyplinarnie, osiem razy był natomiast wyróżniany nagrodami pieniężnymi motywacyjnymi i jeden raz pochwałą w rozkazie. Odwołanie od powyższego orzeczenia złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Komendant Wojewódzki Policji w P. (dalej: "organ odwoławczy") orzeczeniem z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne. W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśnił, że zaskarżone orzeczenie zawiera wszystkie elementy określone w art. 135j ust. 2 ustawy o Policji. Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego w postępowaniu dyscyplinarnym materiału wynika, iż skarżący [...] stycznia 2020 r., w godzinach [...]-[...]nie skontrolował obiektu tzw. bunkra w miejscowości R. W notatniku służbowym dokonał jednak wpisu o dokonaniu takiej kontroli. Potwierdza to zeznanie podkom. M. M., który [...] stycznia 2019 r. w godzinach [...]-[...]wraz z asp. szt. T. G. przebywali kilka metrów od bunkra w R. i nie stwierdzili tam obecności obwinionego. Także zeznania st. post. S. S. potwierdzają, że skarżący nie przeprowadził kontroli wymienionego obiektu. Konieczność kontroli bunkra wynikała z polecenia przekazanego mu na odprawie przeprowadzonej [...] stycznia 2019 r. przez asp. szt. T. G. Potwierdza to protokół z odprawy do służby z [...] stycznia 2019 r. To, że skarżący miał świadomość konieczności dokonania kontroli przedmiotowego bunkra wynika też z tego, że w swoim notatniku służbowym wpisał on zdarzenie "kontrola przy bunkrze", co faktycznie nie miało jednak miejsca i wpis ten nie potwierdza prawdy. Organ odwoławczy zeznania złożone w tej kwestii przez funkcjonariuszy uznał za spójne, logiczne i zasługujące na uwzględnienie. Zdaniem organu odwoławczego bezspornym jest również to, że skarżący we wskazanym w zarzucie okresie prowadził działalność gospodarczą bez zgody przełożonego. Ostatnia zgoda na prowadzenie działalności wydana została bowiem do [...] maja 2018 r., co wynika z wydanego [...] maja 2017 r. przez Komendanta Powiatowego Policji w G. rozkazu personalnego Nr [...]. Wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczpospolitej Polskiej potwierdza natomiast, że skarżący od [...] października 2016 r. do [...] stycznia 2019 r. prowadził działalność gospodarczą o nazwie [...] z siedzibą w miejscowości [...]. Prowadzenie działalności tej zostało zawieszono [...] stycznia 2019 r. To, że działalność taka była istotnie prowadzona potwierdzają zeznania mł. asp. J. P., asp. T. P. i N. W. Zeznania te uznano w tym przedmiocie za spójne logiczne i zasługujące na uwzględnienie. Organ odwoławczy podniósł, że po dokonaniu analizy akt postępowania dyscyplinarnego, stwierdzono, iż w świetle przytoczonych przepisów i zgromadzonego materiału dowodowego, popełnienie przez skarżącego przewinień dyscyplinarnych jest bezsporne. Zaistnienie czynów, sprawstwo i jego wina nie budzą wątpliwości. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe orzeczenie. Komendant Wojewódzki Policji w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, przyjęte przez organy dyscyplinarne obu instancji w niniejszej sprawie opisy przedmiotowych naruszeń i ustalenie stanu faktycznego nie budzą wątpliwości. Ponadto zdaniem Sądu, w świetle zebranego w postępowaniu dyscyplinarnym materiału dowodowego bezspornym jest, że skarżący dopuścił się popełnienia zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych. Swoim zachowaniem polegającym na niedopełnieniu obowiązku wynikającego z § 30 ust 3 Zarządzenia nr 768 Komendanta Głównego Policji z14 sierpnia 2007 r. w sprawie form i metod wykonywania zadań przez policjantów pełniących służbę patrolową oraz koordynacji działań o charakterze prewencyjnym - skarżący naruszył dyscyplinę służbową. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że wykazano, iż skarżący nie wykonał swojego obowiązku służbowego. Sąd nie miał wątpliwości także w zakresie drugiego zarzutu, którym przypisano skarżącemu umyślne popełnienie przewinienia dyscyplinarnego, polegającego na prowadzeniu działalności gospodarczej bez pisemnej zgody przełożonego. Skarżący uzyskał taką zgodę, lecz okres jej obwiązywania skończył się [...] maja 2018 r. Pomimo niedopełnienia obowiązku uzyskania zgody, a nawet wyraźnie wbrew jednoznacznie wyrażonemu zakazowi prowadził własną działalność gospodarczą pod firmą [...]w miejscowości [...]do dnia zawieszenia działalności, tj. do [...] stycznia 2019 r. Organy słusznie uznały, że skoro działalność gospodarcza pod firmą [...]była prowadzona przez funkcjonariusza, a jest to zarobkowa działalność, zaś policjant nie posiadał zgody swojego przełożonego właściwego do spraw osobowych - to funkcjonariusz naruszył normę prawną określoną w art. 62 ust.1 ustawy o Policji. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie występuje umyślna postać winy skarżącego, który znając przepisy zlekceważył je świadomie. Sąd podzielił zdanie organu, że za zaostrzeniem kary przemawia argument wynikający z treści art. 134g ust 1 pkt 2 ustawy o Policji, który stanowi: "za popełnienie kilku przewinień dyscyplinarnych można wymierzyć jedną karę dyscyplinarną, odpowiednio surowszą". W ocenie Sądu analiza uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia prowadzi do wniosku, że przedstawiona ocena wymiaru kary nie jest dowolna i znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Wymierzona skarżącemu kara nagany jest najniższą z katalogu kar, a więc najmniej dolegliwa. Skarżący wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1159/20, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 176 § 1 pkt § 2 p.p.s.a. w zw. z 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 § 1 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona, gdyż zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem: 1. art. 132 ust. 1 w zw. z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący kasacyjnie zaniechał czynności służbowej, naruszając tym samym dyscyplinę służbową. 2. art. 132 ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący kasacyjnie podjął zajęcie zarobkowe poza służbą bez pisemnej zgody przełożonego, naruszając tym samym dyscyplinę służbową. 3. art. 132 ust. 4b ustawy o Policji, poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącemu kasacyjnie, pomimo że hipotetycznie nawet przyjmując, że skarżący dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego, było ono przewinieniem mniejszej wagi, wobec czego, winien zostać zastosowany powyższy przepis. 4. § 30 ust. 3 Zarządzenia nr 768 Komendanta Głównego Policji z 14 sierpnia 2007 r. w sprawie form i metod wykonywania zadań przez policjantów pełniących służbę patrolową oraz koordynacji działań o charakterze prewencyjnym, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący kasacyjnie nie dokonał kontroli miejsca zagrożonego znajdującego na trasie patrolu lub w rejonie pełnienia służby. II. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj.: 1. art. 8 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowań zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji: a. w sposób niebudzący zaufania strony postępowania do władzy publicznej, b. nie kierując się zasadami proporcjonalności i równego traktowania, bowiem organ pomimo braku jednoznacznych dowodów potwierdzających dopuszczenie się przez skarżącego przedmiotowych przewinień – uznał, że skarżący kasacyjnie naruszył dyscyplinę służbową. 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie ustawowego obowiązku należącego do organów administracji publicznej, a polegającego na rozpatrzeniu całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, analizując go skrupulatnie i rzetelnie, co miało skutek w wydaniu niekorzystanego dla skarżącego kasacyjnie orzeczenia, bowiem z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że podjął on zajęcie zarobkowe poza służbą. 3. art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez: a. naruszenie zasady przekonywania i brak należytego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi przy jej załatwieniu kierowały się organu. b. nienależyte sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i poprzedzającego go orzeczenia, objawiające się w braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł. 4. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez arbitralne działania organu pierwszej instancji objawiające się brakiem przeprowadzenia odpowiedniego i rzetelnego postępowania dowodowego i działania organu odwoławczego, który w uzasadnieniu wydanej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie dostrzegł uchybienia przepisów prawa w postaci błędnego ich zastosowania, a tym samym powielił jedynie argumentację Komendanta Powiatowego Policji w G., opisując jedynie szerzej zastosowanie w sprawie przepisu prawa administracyjnego materialnego. III. Naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i lapidarnej argumentacji, której nie można uznać za przekonywującą w świetle zapadłego rozstrzygnięcia. Z uwagi na wyeksponowane uchybienia, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i poprzedzającego go orzeczenia organu pierwszej instancji z [...] marca 2020 r., a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, obliczonych zgodnie z normami przepisanymi. Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty, mające na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczane przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. W niniejszej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważnościowych. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że błędna wykładnia lub błędne zastosowanie bądź niezastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i uchybienie to może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 134 § 1, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. zobowiązuje sąd pierwszej instancji do rozstrzygnięcia w granicach sprawy w warunkach braku związania zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jego ratio legis aktualizuje się wówczas, gdy skarga do sądu nie obejmuje, m.in. z powodu braku obowiązku jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika, istotnych elementów postępowania administracyjnego lub zaskarżonej decyzji, które świadczą o naruszeniu przez organ administracyjny odpowiednich przepisów postępowania lub prawa materialnego. Wówczas, jeśli mieszczą się w granicach sprawy wywołanej skargą, niezależnie od ich niewskazania w skardze do sądu pierwszej instancji, sąd ten ma obowiązek samodzielnego ich zauważenia oraz rozpatrzenia z punktu widzenia standardów sądowej kontroli administracji na gruncie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 p.p.s.a. Skuteczność oparcia zarzutu skargi kasacyjnej na tym przepisie wiąże się zatem z koniecznością wskazania tych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które, nie będąc wskazanymi w skardze, nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 151 p.p.s.a., ma podobnie jak art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. został powiązany z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które jednak nie były stosowane w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 135p ustawy o Policji w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. W postępowaniu dyscyplinarnym do świadków nie stosuje się również art. 184 Kodeksu postępowania karnego. Taka regulacja pozwala na przyjęcie, że do spraw dotyczących postępowania dyscyplinarnego policjantów nie będą miały zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to z faktu wyczerpania zagadnień proceduralnych postępowania dyscyplinarnego funkcjonariuszy Policji w ustawie o Policji uzupełnionej określonymi przepisami Kodeksu postępowania karnego. Brak zatem odniesień do przepisów, które były właściwe w danej sprawie oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. art. 134 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu. Nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego oznacza, że przy ocenie zarzutów z zakresu prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego wyroku nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być skuteczna wyłącznie w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem przez sformułowanie zarzutu naruszenia konkretnych przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. Zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o Policji oraz zarządzenia Komendanta Głównego Policji w sprawie form i metod wykonywania zadań przez policjantów pełniących służbę patrolową oraz koordynacji działań o charakterze prewencyjnym, odnosiły się do błędnego ich zastosowania, bądź też niezastosowania. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu. Nie ma przy tym możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (por. wyroki NSA z: 21 października 2011 r., II FSK 775/10 i 10 stycznia 2012 r., I FSK 319/11). W rozpoznawanej sprawie nie zostało skutecznie zakwestionowane, iż skarżący nie dopełnił obowiązku skontrolowania w miejscowości R. obiektu tzw. bunkra pod kątem przebywania w nim osób bezdomnych, w notatniku służbowym wpisał natomiast, że kontrolę taka przeprowadził oraz, że prowadził działalność gospodarczą nie posiadając pisemnej zgody przełożonego. Poczynione przez organ ustalenia faktyczne pozwalały na zastosowanie w sprawie art. 132 ust. 1 w zw. z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, art. 132 ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 30 ust. 3 ww. zarządzenia Komendanta Głównego Policji. Zgodnie z art. 132 ust. 3 pkt 2 naruszeniem dyscypliny służbowej jest m.in. niewykonanie rozkazu lub polecenia. Skarżący miał określony w zadaniach do służby patrolowej wyznaczony przez [...]obowiązek skontrolowania powyższego miejsca. Obowiązek ten znajduje potwierdzenie w § 30 ust. 3 ww. zarządzenia, stosownie do którego podczas patrolowania policjanci powinni systematycznie kontrolować wszystkie miejsca zagrożone znajdujące się na trasie patrolu lub w rejonie pełnienia służby. Nie wykonując polecenia służbowego przełożonego skarżący naruszył dyscyplinę służbową. Dyscyplinę służbową naruszył również prowadząc działalność gospodarczą pod firmą [...]. W myśl art. 62 ust. 1 ustawy o Policji policjant nie może podejmować zajęcia zarobkowego poza służbą bez pisemnej zgody przełożonego (...). Skarżący takiej zgody nie posiadał. Zgoda na prowadzenie tego rodzaju działalności wygasła 14 maja 2018 r. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 132 ust. 4b ustawy o Policji, przez jego niezastosowanie, stosownie do którego, w przypadku czynu stanowiącego przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi przełożony dyscyplinarny może odstąpić od wszczęcia postępowania i przeprowadzić ze sprawcą przewinienia dyscyplinarnego udokumentowaną w formie notatki rozmowę dyscyplinującą. W świetle obowiązujących uregulowań ustawy o Policji o rodzaju zastosowanej kary dyscyplinarnej decyduje przełożony dyscyplinarny. Do jego uznania pozostawiona została też możliwość odstąpienia od wszczęcia postępowania przewidziana w art. 132 ust. 4b ustawy, czy odstąpienia od wymierzenia kary, o czym stanowi w art. 135j ust. 5 ustawy. Wymienione uprawnienia przysługują wyłącznie przełożonemu dyscyplinarnemu i sąd administracyjny w ramach swoich kompetencji nie jest władny wkraczać w tę materię. Przyznanie sądowi administracyjnemu prawa kontroli legalności orzeczeń dyscyplinarnych wynikające z art. 138 ustawy o Policji, nie uprawnia sądu do decydowania za właściwy organ o tym, jaka kara dyscyplinarna powinna zostać zastosowana, oraz o tym, czy należało odstąpić od wszczęcia postępowania z uwagi na mały ciężar gatunkowy przewinienia lub też odstąpić od ukarania z uwagi na niski stopień zawinienia lub szkodliwości czynu. W takiej bowiem sytuacji sąd orzekałby niejako za właściwy organ, podczas gdy nie posiada kompetencji w tym zakresie, a tylko uprawnienia do oceny orzeczenia wydanego przez przełożonego dyscyplinarnego. Dobór kary adekwatnej do przewinienia dyscyplinarnego należy do sfery uznania organów dyscyplinarnych, gdyż ustawodawca nie określił, jakiemu przewinieniu odpowiada każda z sankcji wymienionych w art. 134 ustawy o Policji. Sądowa kontrola orzeczenia dyscyplinarnego w części dotyczącej kary sprowadza się wyłącznie do oceny czy organy przestrzegały reguł procedowania, w tym ustawowych dyrektyw wymiaru kar. Sąd nie może natomiast ingerować w uprawnienia zastrzeżone wyłącznie dla organu prowadzącego postępowanie dyscyplinarne i oceniać celowości czy słuszności zastosowanych przezeń sankcji ( por. wyroki NSA z: 31 stycznia 2014 r., I OSK 2687/1; 27 maja 2015 r., I OSK 2478 ). Z tych wszystkich powodów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.