II SAB/Bk 115/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] sierpnia 2021 r. do Urzędu Miejskiego w B. wpłynął wniosek A. P. zatytułowany "Odwołanie". Pismo to dotyczyło odwołania od decyzji Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]. W tym zakresie wnioskodawca przedstawił swoje zarzuty dotyczącego tego postępowania. Jednocześnie na końcu pisma wniósł na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) o udostępnienie informacji w następującym zakresie: 1. roczny koszt funkcjonowania C. w 2020 r. (z podziałem na płace kadry dyrektorskiej, kierowniczej i pozostałej, koszty administracyjne, eksploatacyjne, remontowe i inne materiału przeznaczone na funkcjonowanie C.), 2. liczbę pracowników C. na dzień [...].08.2021r., 3. wydatki związane z przesyłaniem korespondencji papierowej (koszt papieru, drukarek, kopert, znaczków, itp.), 4. czy projekt "Modernizacja placu zabaw w Parku [...]" został zakwalifikowany do Budżetu Obywatelskiego bez żadnych zastrzeżeń? Jeśli nie, to proszę o kopię pisma Urzędu Miejskiego ze swoimi zastrzeżeniami, 5. całościowe koszty podróży służbowych pracowników Urzędu Miejskiego w B. w 2020 r. Wnioskodawca wniósł o przesłanie w/w informacji poprzez platformę ePUAP. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] września 2021 r. Urząd Miejski w B. C. z upoważnienia Prezydenta Miasta B. poinformował, że żądania dotyczące udostępnienia informacji publicznych zawarte we wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. wymagają zebrania, analizy i opracowania danych z różnych jednostek merytorycznych Urzędu Miejskiego w B. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznych załatwienie sprawy nastąpi w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do [...] października 2021r. W dniu [...] września 2021 r. skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. wniósł A. P. zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia w ustawowym terminie 14 dni wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. w punktach 2 i 4 oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił tok postępowania w sprawie jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. złożonego do Prezydenta Miasta B. w zakresie udostępnienia informacji publicznej i udzielonej przez organ w dniu [...] września 2021 r. odpowiedzi. Podkreślił, że przedmiotem złożonego wniosku w punktach 2 i 4 jest informacja publiczna, którą można w łatwy sposób i w terminie 14 dni udostępnić (w pkt 2 wystarczy policzyć pracowników Departamentu, a w pkt 4 odpowiedzieć na proste pytanie i ewentualnie zeskanować jedno pismo). Żeby te informacje udostępnić, nie trzeba czekać na uzyskanie danych do zrealizowana całego wniosku). W ocenie skarżącego żądane informacje publiczne, są informacjami banalnie prostymi i powinny zostać udostępnione w przeciągu 14 dni. W związku z powyższym – skarżący uznał – że wniosek z pkt 2 i 4, dotyczący informacji publicznej prostej powinien zostać rozpoznany w ustawowym terminie, a nierozpoznanie go świadczy o bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. także przedstawił tok postępowania w sprawie i podniósł, iż w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia [...] sierpnia 2021 r. zawierające również odwołanie, C. (Departament Urzędu Miejskiego w B. prowadzący sprawę) już w dniu [...] września 2021 r. listem poleconym udzielił odpowiedzi skarżącemu w zakresie sprawy [...]. Jednocześnie w dniu [...] września 2021 r. przez platformę ePUP została przesłana informacja, że ze względu na potrzebę zebrania, analizy i opracowania danych z różnych jednostek merytorycznych Urzędu Miejskiego w B., na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznych, załatwienie sprawy nastąpi w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do [...] października 2021 r. Zdaniem organu nie pozostawał on zatem bezczynny, gdyż dokonał unormowanej ustawą oraz uzasadnioną okolicznościami faktycznymi czynności wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Organ zaakcentował, ze przedłużenie terminu udzielenia informacji publicznej uzasadnione złożonością wnioskowanych informacji wskazuje, że intencją organu nie było nieudzielenie informacji publicznej czy uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a zebranie kompletnych danych, o które zawnioskował skarżący. Wniosek, zaś stanowiący część odwołania w innej sprawie, składający się z 5 pytań, potraktowany został przez organ całościowo, jako szereg informacji dotyczących funkcjonowania urzędu, które udzielone łącznie dają pełną, żądaną informację publiczną. Na tej podstawie organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępnie należy wskazać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, który jest przewidziany dla rozpoznania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Istota skargi na bezczynność polega więc na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności, której organ, mimo obowiązku, nie podjął. W sprawach ze skarg na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej, bezczynność może polegać na niepodjęciu przez zobowiązany organ czynności materialno-technicznej udostępnienia informacji, niewydaniu decyzji odmownej gdy informacja publiczna nie podlega udostępnieniu, udzieleniu informacji niepełnej, niezgodnej z wnioskiem bądź niejasnej, a także gdy wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną a organ w ustawowym terminie nie informuje o tym strony. W przypadku bowiem, gdy żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, albo podlega udostępnieniu w oparciu o inne podstawy prawne lub w sytuacji nieposiadania przez organ żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma procesowego. Brak zaś któregokolwiek ze wskazanych działań prowadzi do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1); prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Zasady udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: u.d.i.p.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zakres przedmiotowy stosowania ustawy). Informacją publiczną są wyłącznie dane o faktach, które zaistniały w ramach sfery działalności organu administracji publicznej. Wśród informacji publicznych ustawodawca wymienił informacje o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań; (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p.) i majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). W sprawie niniejszej skarżący wniósł do Prezydenta Miasta B. z którego upoważnienia działa C. (departament urzędu miejskiego) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. roczny koszt funkcjonowania C. w 2020 r. (z podziałem na płace kadry dyrektorskiej, kierowniczej i pozostałej, koszty administracyjne, eksploatacyjne, remontowe i inne materiału przeznaczone na funkcjonowanie C.), 2. liczbę pracowników C. na dzień [...].08.2021r., 3. wydatki związane z przesyłaniem korespondencji papierowej (koszt papieru, drukarek, kopert, znaczków, itp.), 4. czy projekt "Modernizacja placu zabaw w Parku [...]" został zakwalifikowany do Budżetu Obywatelskiego bez żadnych zastrzeżeń? Jeśli nie, to proszę o kopię pisma Urzędu Miejskiego ze swoimi zastrzeżeniami, 5. całościowe koszty podróży służbowych pracowników Urzędu Miejskiego w B. w 2020 r. W świetle przywołanych przepisów nie ulega wątpliwości, że żądane informacje stanowią informacje publiczne, a Prezydent Miasta B. jest organem zobowiązanym do ich udzielenia. Okoliczności tej nie kwestionował organ, przedłużając na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p termin ich udzielenia do [...] października 2021 r., przy czym skarżący skargę odnosi jedynie do punktu 2 oraz punktu 4. W jego ocenie z uwagi na charakter tych informacji publicznych prostych, a także okoliczność, że były one banalnie proste powinny być udostępnione w przeciągu 14 dni. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1); jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Powyższe terminy dotyczą każdej formy załatwienia wniosku - a zatem nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, ale również czynności powiadomienia wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (z wyjaśnieniem przyczyn takiej kwalifikacji), bądź powiadomienia, że organ nie posiada informacji publicznej lub obowiązuje inny tryb dostępu (por. np. IV SAB/Wr 508/20). Innymi słowy, dla ustalenia, że w sprawie nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, której adresat wniosku nie posiada, jest on obowiązany wypowiedzieć się w tym przedmiocie. W takim przypadku pismo informujące stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku (organ) od zarzutu bezczynności. Analiza powyższych regulacji wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, kształtujących terminy załatwienia spraw (art. 35 i 36 k.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny, jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialno-prawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności (por. wyrok WSA w Poznaniu, z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 72/14). Jak wynika z przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. dopuszczalne jest wydłużenie 14-dniowego terminu - w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wobec powyższego o bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej można mówić tylko z uwzględnieniem wyżej wskazanych terminów. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej organowi nie sposób przypisać bezczynności, bowiem w ustawowym, wyżej wskazanym terminie, odpowiedział na zapytanie. Wniosek wpłynął w dniu [...] sierpnia 2021 r., a termin ten na mocy art. 13 ust. 2 u.d.i.p. został przez organ przesunięty do dnia [...] października 2021 r., o czym skarżący w dniu [...] września 2021 r. został poinformowany (10 dnia), zaś żądanych informacji publicznych udzielono w pełnym zakresie w dniu [...] października 2021 r. (k. 26, odpowiedź organu na wezwanie Sądu). Skarga natomiast została złożona w dniu [...] września 2021 r. niezrozumiały jest zatem zarzut skarżącego zawarty w punkcie 2 skargi na bezczynność, bowiem organ w toku postępowania nie kwestionował, że żądane informacje stanowią informacje publiczne, do których udostępnienia jest on zobowiązany. Organ wykazał także, że zasadne było przesuniecie terminu odpowiedzi ze względu na potrzebę zebrania, analizy i opracowania danych z różnych jednostek merytorycznych Urzędu Miejskiego w B., odpowiedź zaś dotyczy wszystkich punktów zapytania, w pełnym zakresie. Skarżący przy tym de facto kwestionuje nieudzielenie informacji w terminie 14 dni w zakresie punktu 2 i 4 tj. liczby pracowników C. na dzień [...].08.2021 r. oraz zakwalifikowania projektu bądź przesłania zastrzeżeń złożonych do niego. Niewątpliwie w stosunku do pozostałych 3 punktów są to informacje, które wymagają mniejszych nakładów pracy, niemniej jednak całościowe podejście do udzielenia odpowiedzi w zakresie wszystkich żądanych informacji nie było nieuzasadnionym działaniem organu. Należy bowiem zauważyć, że C. jest departamentem (komórką) urzędu miejskiego, a zatem informacje w zakresie zatrudnienia na konkretną datę, muszą być uzyskane i potwierdzone z kadr. Mogą natomiast zdarzyć się sytuację, gdzie faktycznie zatrudnionych jest dana ilość osób, co jest widoczne dla powszechnych petentów danej instytucji zaś niektóre osoby zatrudnione w danym departamencie przebywają na urlopach macierzyńskich, wychowawczych bądź długoterminowych zwolnieniach. Z pozoru zatem czynność nie wymagająca czasu może okazać się konieczna do zweryfikowania w dokumentach źródłowych. Podobnie wygląda sytuacja w zakresie udzielenia informacji z pkt 4, które dotyczyło projektu "Modernizacja placu zabaw w Parku [...]". Dla wnioskującego wydaje się to banalne, zaś w praktyce różnego rodzaju projektów organ może mieć wiele, co wiąże się z odszukaniem dokumentów i ich ewentualnym zaanonimizowaniu. Sąd nie kwestionuje okoliczności podnoszonych w skardze, że pozostałe punkty niewątpliwie wymagały znacznie większych nakładów pracy, ale to nie oznacza, że działanie organu, który kompleksowo podchodził do udzielenia informacji publicznej stanowiło o bezczynności tego organu, w sytuacji przedłużenia terminu zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. z zachowanie terminów tam wskazanych. W ocenie Sądu zgromadzone pisma nie dają też podstaw do uznania, że działanie organu nacechowane było złą wolą czy chęcią dokuczenia skarżącemu, ale wynikało z konieczności zebrania, analizy i opracowania danych z różnych jednostek merytorycznych Urzędu Miejskiego w B. Podkreślić przy tym należy, że ostatecznie udzielono skarżącemu żądanych informacji w pełnym zakresie już w dniu [...] października 2021 r., a zatem nie czekano do końcowego dwumiesięcznego terminu wskazanego na dzień [...] października 2021 r., a udzielono jej niespełna miesiąc po przedłużeniu terminu w dniu [...] września 2021 r. Powyższe w sposób jednoznaczny wskazuje, że organ niezwłocznie po uzyskaniu wszystkich informacji udzielił ich, w zakreślonym terminie i żądanym zakresie. Z akt sprawy nie wynikają zatem okoliczności mogące podważać wyjaśnienia przedstawione przez organ. W odpowiedzi na skargę organ przy tym podkreślił, że wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2021 r., stanowiący część odwołania w innej sprawie, a składający się także z 5 pytań w zakresie informacji publicznej, został potraktowany całościowo, jako szereg informacji dotyczących funkcjonowania urzędu, które udzielone łącznie dają pełną, żądaną informację. Zaakcentować należy także, że w zakresie odwołania zawartego w piśmie z [...] sierpnia 2021 r. organ udzielił odpowiedzi niezwłocznie w dniu [...] września 2021 r. (sprawa [...] co potwierdza dotrzymywanie terminów ustawowych przez organ. W świetle powyższego uznać należało, że Prezydent Miasta B., jako organ administracji publicznej nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu żądania skarżącego z dnia [...] sierpnia 2021 r. w zakresie punktu 2 i 4. Z powyżej wskazanych powodów sąd uznał, że skarga okazała się niezasadna, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a. W konsekwencji, skoro organ nie dopuścił się bezczynności, brak było podstaw do zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego w zakresie tych punktów, tym bardziej, że odpowiedź została udzielona w dniu [...] października 2021 r. Skutkiem powyższego brak także było podstaw do zasądzania kosztów postępowania.