II SA/Kr 825/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. S. i W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 maja 2021 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. oddala skargę M. S., II. w uwzględnieniu skargi W. S. uchyla zaskarżone postanowienie, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. S. 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Kr 825/21 Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia 16 marca 2021 r. nr [...] znak [...] ustalił, na wniosek z dnia 30 kwietnia 2019 r. I. G. prowadzącego firmę firma A warunki zabudowy w obszarze działek oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz fragmentu działki nr [...] położonych w jednostce ewidencyjnej C. - miasto, obręb C., dla budowy pawilonu handlowego o powierzchni sprzedaży od 1200m2 do 1500m2 wraz z budową infrastruktury technicznej: drogi, parkingi, instalacje zewnętrzne, zbiorniki retencyjne, mury oporowe, stacja trafo, miejsca parkingowe w ilości od 55 do 60 sztuk, pylon informacyjny i sygnalizacja świetlna dla straży pożarnej przy [...]. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła M. S., a na dokumencie tym podpisał się również W. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 18 maja 2021 r. znak [...], na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania W. S.. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że myśl art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15.04.1993r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25.04.2002r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12. s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z 29.03.2006r. II OSK 679/05, LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP-Prz.Orz. 2007/3/37). Przysługiwanie konkretnemu podmiotowi interesu prawnego uzasadnia przyznanie statusu strony postępowania, z czym z kolei wiąże się możliwość czynnego udziału w postępowaniu oraz legitymacja do składania środków zaskarżenia. Należy podkreślić, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz interes ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. W postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy, przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, przy czym wpływ ten należy rozumieć jako oddziaływanie, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nawiązując do okoliczności niniejszej sprawy W. S. złożył swój podpis pod odwołaniem wniesionym skutecznie przez stronę postępowania M. S., która jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pozostającej w obszarze oddziaływania inwestycji. Z informacji z rejestru gruntów, jak również z treści Księgi wieczystej wynika, że W. S. nie jest osobą uprawnioną do powyższej nieruchomości, jak również nie dysponuje tytułem prawnym do innych nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania inwestycji, w konsekwencji osoba ta nie dysponuje legitymacją procesową do wniesienia odwołania. Na uwagę zasługuje fakt, że również w postępowaniu przed organem I instancji W. S. nie był uznany za stronę postępowania. W orzecznictwie i doktrynie wypracowano stanowisko, że niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Pierwsza z sytuacji zachodzi, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też niemającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja zachodzi w rozpatrywanym przypadku, ponieważ odwołanie zostało wniesione przez osobą nie dysponującą tytułem do nieruchomości pozostających w strefie oddziaływania inwestycji. Mając na uwadze, że W. S. nie dysponował interesem prawnym uzasadniającym przyznanie statusu strony należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Z uwagi natomiast na okoliczność, że strony postępowania, w tym M. S., skutecznie wniosły odwołanie od powyższej decyzji, sprawa została rozpatrzona w trybie odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a zarzuty wskazane w piśmie podpisanym również przez W. S. zostały rozpoznane przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze, Kolegium Odwoławcze orzekło jak w sentencji. M. S. i W. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jedną wspólną skargę na: - ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 maja 2021 r. znak [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania W. S., - jak i skargę (zarejestrowaną i rozpoznaną pod sygn. II SA/Kr 824/21) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 maja 2021r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 16 marca 2021 r. nr [...] znak [...], ustalającą warunki zabudowy dla budowy pawilonu handlowego wraz z budową infrastruktury technicznej. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów art.107 § 1 i 3, art. 7, art. 77 i art.80, art.29 w związku z art.30 § 1 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego – wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w treści decyzji kilkakrotnie operuje się pojęciem "powierzchnia sprzedaży", gdy tymczasem powierzchnia zabudowy całego pawilonu handlowego wyniesie od 2050 m2 do 2250 m2 (strona 3 decyzji w ust.1.2), stacji trafo od 4,0 m2 do 6,5 m2, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyniesie od 5,0 m do 6,5 m, natomiast stacji trafo wyniesie 2,5 m do 4,0 m, dla pylonu informacyjnego wyniesie od 6,0 m do 7,5 m. Skarżący są współwłaścicielami działki bezpośrednio sąsiadującą z nieruchomością, dla której planowana jest budowa i pozostają w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. M. S. i W. S. są współwłaścicielami działki nr [...] o powierzchni 278 m2 zabudowanej budynkiem mieszkalnym nr [...] przy ulicy [...] i działki numer [...], objętych księgą wieczystą [...] Sądu Rejonowego w C.. Nadto M. S. jest właścicielem działki numer [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym nr [...] przy ulicy [...] oraz współwłaścicielem działki nr [...] o pow. 363m2 stanowiącej drogę dojazdową. Ta ostatnia jest drogą dojazdową dla kilku mieszkańców o szerokości około 3 m. Przylega do działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym, a wokół zamierzonej inwestycji są posadowione zamieszkałe budynki jednorodzinne. Ponadto zarzucili, że przedmiotowa inwestycja spowoduje zakłócenia, które zostaną przekroczone ponad przeciętną miarę, wyznaczoną w tym wypadku zabudową praktycznie szeregową nieruchomości. Ponadto inwestycja naruszać będzie prawa osobiste skarżących, określone w art. 23 kc, do których należy ochrona pewnej sfery życia prywatnego człowieka, jego domu i prawa do spokojnego korzystania z niego. Nadto zarzucili, że rolą organu administracyjnego jest prawidłowe określenie kręgu stron postępowania, a zaskarżona decyzja nie została skierowana do właściwych osób mających przymiot strony postępowania. Skutkiem takiego postępowania jest rażące naruszenie prawa i nieważność wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę na ww. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania W. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazano, że przysługiwanie konkretnemu podmiotowi interesu prawnego uzasadnia przyznanie statusu strony postępowania, z czym z kolei wiąże się możliwość czynnego udziału w postępowaniu oraz legitymacja do składania środków zaskarżenia. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz interes ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. W postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, przy czym wpływ ten należy rozumieć jako oddziaływanie, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt sprawy wynikało, iż w niniejszej sprawie W. S. złożył swój podpis pod odwołaniem wniesionym skutecznie przez stronę postępowania M. S., która jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pozostającej w obszarze oddziaływania inwestycji. Z informacji z rejestru gruntów, jak również z treści Księgi wieczystej wynika, że W. S. nie jest osobą uprawnioną do powyższej nieruchomości, jak również nie dysponuje tytułem prawnym do innych nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania inwestycji, w konsekwencji osoba ta nie dysponuje legitymacją procesową do wniesienia odwołania. Również w postępowaniu przed organem I instancji W. S. nie był uznany za stronę postępowania. W rozpatrywanym przypadku odwołanie zostało wniesione przez osobę nie dysponującą tytułem do nieruchomości pozostających w strefie oddziaływania inwestycji. Mając na uwadze, że W. S. nie dysponował interesem prawnym uzasadniającym przyznanie statusu strony, należało stwierdzić niedopuszczalność jego odwołania. Z uwagi natomiast na okoliczność, że strony postępowania, w tym M. S. skutecznie wniosły odwołanie od powyższej decyzji, sprawa została rozpatrzona w trybie odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a zarzuty wskazane w piśmie podpisanym również przez W. S. zostały rozpoznane przez organ odwoławczy. ] Kolegium po ponownej analizie materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy uznało za prawidłowe rozstrzygnięcie oraz wskazało, że w złożonej skardze nie podniesiono żadnych nowych zarzutów, do których nie ustosunkowano się w zaskarżonym postanowieniu. W pismach z 29 czerwca 2021 r., 25 października 2021 r. skarżący podtrzymali i rozwinęli stanowisko, składając kopie dokumentów. Zarzucili, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze z niewiadomych przyczyn wykluczyło W. S. z kręgu stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Stosownie zaś do art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga W. S. jest zasadna. Wydane w sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzeniu niedopuszczalności jego odwołania oparte zostało na ustaleniu, że odwołujący się (skarżący) W. S. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. Z tym ustaleniem Sąd się nie zgadza, podzielając w pełni stanowisko tut. Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku także z dnia 30 listopada 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 824/21, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. i W. S. oraz skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 maja 2021 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, uznając między innymi, że także właściciele działek oddzielonych od obszaru inwestycji 3 - metrową działką drogową, powinni mieć przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W ślad za ww. wyrokiem Sąd w niniejszej sprawie zważył, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, co oznacza, że ma zastosowanie art. 28 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu przymiot strony przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Co do zasady stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których planowana inwestycja ma być realizowana. Stronami takiego postępowania mogą być nadto właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, o ile mieszczą się one w obszarze jej oddziaływania. Krąg stron postępowania ulega poszerzeniu w przypadku, gdy zamierzona inwestycja może oddziaływać ujemnie na otoczenie. Jednak istnienie przymiotu strony po stronie właściciela nieruchomości sąsiedniej jest uzależnione od tego, czy zamierzenie inwestycyjne może oddziaływać negatywnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Jak wskazano m.in. w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2019 r., II SA/Gd 171/18 o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień uciążliwości dla tych nieruchomości. Z kolei w wyroku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. II SA/Rz 1271/20 (publikowany w internetowej bazie orzeczeń cbois) WSA w Rzeszowie uznał, że w przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Poglądy te Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela. Z akt sprawy oraz akt administracyjnych (wspólnych dla sprawy niniejszej oraz sprawy zarejestrowanej i rozpoznanej pod sygn. II SA/Kr 824/21 – ze skargi M. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 maja 2021r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 16 marca 2021 r. nr [...] znak [...], ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji) wynika, że W. S. jest współwłaścicielem działek nr [...] i [...], oddalonych od terenu inwestycji wąską działką nr [...], stanowiącą wewnętrzną drogę dojazdową do kilku działek. Organy uznały jednak za strony postępowania jedynie współwłaścicieli tejże działki, jako bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji. Zauważyć należy, że na północ od terenu inwestycji, oddzielone wyłącznie działką nr [...] znajdują się działki zabudowane domami jednorodzinnymi. Również od strony wschodniej, w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, znajduje się taka zabudowa. Od strony południowej w najbliższym terenie inwestycji także znajduje się zabudowa jednorodzinna, za wyjątkiem działek [...] i [...], zabudowanych budynkiem usługowym, ale o wiele mniejszych rozmiarach niż projektowany obiekt. Dlatego też, mając na względzie gabaryty planowanego pawilonu handlowego, Sąd uznał, że także W. S. – współwłaściciel działek nr [...] i [...], oddalonych od terenu inwestycji wąską 3-metrową działką drogową nr [...], stanowiącą wewnętrzną drogę dojazdową do kilku działek, powinien mieć przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 maja 2021r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 16 marca 2021 r. nr [...] znak [...], ustalającą warunki zabudowy. Wszakże ratio legis przepisu art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego przez powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną estetyczną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Mając to na uwadze Sąd w pkt II sentencji wyroku – w uwzględnieniu skargi W. S. – uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność jego odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Natomiast wniesiona wspólnym pismem skarga M. S. na będące przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie o sygn. akt II SA/Kr 825/21 postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność odwołania W. S. nie mogła zostać uwzględniona – z uwagi na brak interesu prawnego M. S. w zaskarżeniu postanowienia dotyczącego jedynie W. S.. Mając to na uwadze Sąd w pkt I sentencji wyroku oddalił skargę M. S., za podstawę przyjmując art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego W. S., którego skargę uwzględniono, kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się uiszczony należny wpis od skargi.