II OSK 889/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 843/19 w sprawie ze skargi B.B. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: P., C., W., R., B., A., J.K., T., S. i T. 1. uchyla zaskarżony wyrok w części odnoszącej się do ustaleń dotyczących terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2.4.U/KS, co do działki nr [...] w zakresie ustanowienia na niej pasów ochronnych i w tej części stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 843/19, oddalił skargę B.B. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] 2018 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: P., C., W., R., B., A., K., T., S. i T. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z 18 września 2019 r. B.B. złożyła skargę na wskazaną wyżej uchwałę, w której zarzuciła naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez: 1. ustalenie strefy ochronnej dla magistrali wodociągowej Ø 300 od ul. R. do ul. S. w Ł. w obrębie działki [...], która od 2017 r. jest wyłączona z użytkowania, 2. uchwalenie lokalizacji zabudowy pierzejowej nie w granicy działki z nowo powstałą ulicą, a cofając ją do wnętrza działki [...], 3. wytyczenie pasa zieleni wzdłuż ulicy na należącej do skarżącej działce [...], 4. pominięcie wjazdów na stanowiące własność skarżącej działki [...] i [...], 5. ustalenie na działce [...] pasa zieleni w głąb działki w położeniu północ-południe niezgodnie z jego faktycznym przebiegiem, 6. na działce [...] w tej samej pierzei ulicznej wbrew opinii konserwatora zabytków ustalone zostały odmienne wysokości budynku bez widocznego i logicznego uzasadnienia, 7. wytyczenie na stanowiącej własność skarżącej działce [...] drogi wewnętrznej, której wylot znajdowałby się w strefie ochronnej skrzyżowania z ul. W., 8. uchwalenie innego przebiegu zakrętu ul. W. niż ten, który wynika z decyzji co w konsekwencji prowadzi do tego, że na południowej granicy należącej do skarżącej działki [...] powstaje nieruchomość, która w swojej znacznej części obejmuje pas ruchu drogowego tworząc zabudowę pozbawioną dostępu do drogi publicznej innego niż przez działkę skarżącej, pomimo że nieruchomość ta zabudowana jest w znacznej części drogą i szkołą, 9. ustalenie dla działek skarżącej [...] i [...] (monolityczna nieruchomość składająca się z dwóch działek) wysokości zabudowy 26-35 m w rażący sposób zróżnicowanej wysokości wbrew stanowisku konserwatora zabytków, 10. nieuwzględnienie treści decyzji o warunkach zabudowy wydanej na działkach skarżącej na zabudowę obu działek jednolita zabudowa pomimo tego, iż decyzja o warunkach zabudowy była 5 lat wstrzymywana i została w efekcie wydana przed uchwaleniem planu, a zmiany z niej wynikające nie mają żadnego wpływu na obraz całości. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części rysunku planu oznaczonego symbolami 2.4. U/KS, 1.2. MW/U, 1 KDW i 1.3. U. oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w ww. części. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że oznaczenie pasa ochronnego dla wskazanego odcinka sieci wodociągowej zostało wprowadzone do projektu planu w wyniku rozstrzygnięcia nadzorczego nr PNIK1.4131.521.2017, Wojewody Łódzkiego z 14 czerwca 2017 r. Na mocy ww. rozstrzygnięcia uchwalony plan został unieważniony w całości. Po wprowadzeniu niezbędnych zmian w tekście i na rysunku planu, w tym uporządkowaniu oznaczeń stref oddziaływania, pasów ochronnych i stref kontrolowanych od infrastruktury technicznej, ponowiono procedurę. Po uzyskaniu opinii i uzgodnień, w tym opinii ZWIK (nie wniesiono uwag – pismo znak TT.03Ł15.2017/T/TK/JW, tom 2 pkt 12 dokumentacji formalno-prawnej), projekt ponownie wyłożono do publicznego wglądu. Jak ustalono w § 11 pkt 5 planu, szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu pasów ochronnych od przewodów wodociągowych i kanalizacyjnych wskazanych na rysunku planu określają przepisy odrębne dotyczące zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków obowiązujące na terenie miasta Ł. Organ sporządzający projekt planu oznaczył na rysunku zarówno przebieg istniejącej sieci infrastruktury technicznej, jak i układu proponowanego, mającego minimalizować wpływ lokalizacji sieci na inwestycje w terenach budowlanych. W warstwie informacyjnej planu zaproponowano likwidację odcinka wodociągu występującego w terenach 1 KDD i 2 KDD, przebiegającego po wschodniej stronie działki [...], i oznaczono przebieg postulowany w terenie 1 KDZ – przedłużenia al. K. Na dzień uchwalenia planu miejscowego opisywana przez skarżącą zmiana magistrali wodociągowej nie była uwidoczniona w podkładzie mapy zasadniczej udostępnianej przez Łódzki Oddział Geodezji, pokazującej przebieg istniejącej w terenie infrastruktury. Ponadto, z pisma ZWIK z 13 maja 2019 r. załączonego do skargi przez stronę przeciwną nie wynika od kiedy wodociąg nie jest już eksploatowany oraz czy brak eksploatacji ma charakter definitywny, skoro wodociąg nie został zlikwidowany. Ustalenia planu odnoszące się do infrastruktury i stref ochronnych od wodociągów były opiniowane prze ZWIK, który na dzień opiniowania, tj. 16 sierpnia 2017 r. nie wnosił zastrzeżeń (pismo znak: TT.031.15.2017/T/TK/JW.). Organ wskazał też, że gestor sieci na etapie wydawania pozwolenia na budowę może na wniosek inwestora wyrazić zgodę na odstępstwa od zasad i wytycznych odnoszących się do samych przyłączy jak i stref ochronnych. W stanie faktycznym, w którym wodociąg zostałby całkowicie zlikwidowany strefy ochronne nie będą obowiązywać. Następnie organ zaznaczył, że przedłużenie al. Kościuszki zostało wykonane na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w ramach której został wyznaczony korytarz przestrzenny w zakresie niezbędnym do zbudowania brakującego odcinka sieci transportowej – drogi klasy zbiorczej. Granica pomiędzy nieruchomościami skarżącej i nowo powstałą drogą jest więc wynikiem inwestycji drogowej zrealizowanej w zakresie niezbędnym z punktu widzenia obsługi ruchu, jednak minimalnym z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego. Teren 1 KDZ, czyli projektowane przedłużenie al. K., stanowi istotny element systemu nie tylko komunikacyjnego, ale i systemu przestrzeni publicznych śródmieścia Ł., będąc ważnym punktem węzłowym komunikacji pieszej i kołowej. Uwzględniając wymagania wynikające z kształtowania przestrzeni publicznych w celu zapewnienia możliwości wygodnego przemieszczania się pieszym, a także wprowadzenia szpaleru zieleni wysokiej, niezbędnej do zapewniania standardu wizualnego, użytkowego (bezpieczeństwo, zacienianie) czy przyrodniczego nowo projektowanej ulicy, linia rozgraniczająca terenu 1 KDZ została skorygowana, wykraczając poza pierwotny zakres decyzji z.r.i.d. Docelowy układ przestrzenny alei zaprojektowano zgodnie z wymaganiami ładu przestrzennego – architektury i urbanistyki, mając na uwadze konieczność harmonijnego wpisania nowego elementu komunikacyjnego w historyczną, ortogonalną strukturę tej części miasta. Następnie organ podniósł, że uskok linii zabudowy na działce [...] jest elementem całościowej kompozycji przestrzennej – nowa, cofnięta linia zabudowy tworzy "niszę" przestrzeni publicznej, kontynuowaną w kierunku południowym w terenie 2.5.U (wizualizacja E i F). Pozwala ona na przełamanie liniowego, drogowego charakteru inwestycji, wprowadzając możliwość zagospodarowania łuku drogi 1 KDZ w postaci prostokątnego placu, przez który jedynie przebiega droga. Przeprojektowanie układu kompozycyjnego zakończenia nowoprojektowanego przedłużenia al. K. i wprowadzenie zamknięcia ulicy w postaci placu publicznego nastąpiło na skutek opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z 7 kwietnia 2015 r. (tom II, pkt. 12 dokumentacji formalno- prawnej). Ustalenie obowiązku realizacji szpaleru drzew w nowo projektowanej drodze 1 KDZ wynika z wymagań z kształtowania przestrzeni publicznych (wizualizacja F i G). Z uwagi na swoje znaczenie w strukturze miasta, przedłużenie al. K. zostało zaprojektowane z zachowaniem wysokich standardów jakości przestrzeni miejskich. Szpalery zieleni wysokiej tworzą symetryczny układ kompozycyjny podkreślając zakończenie długiej osi Z.-K. Obecność zieleni wysokiej w ulicy jest kluczowa z punktu widzenia zapewnienia standardu wizualnego przestrzeni oraz użytkowego dla pieszych – związanego z separacją od ruchu kołowego oraz zacienianiem chodników. Wprowadzenie szpaleru zieleni nastąpiło na wniosek MKUA (uchwała nr 4/III/2016 Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z 16 maja 2016 r., tom II pkt. 12 dokumentacji formalno-prawnej). Projektowana kompozycja przestrzenna została także zweryfikowana przez zbudowanie modelu 3d i wykonanie wizualizacji. W ocenie organu lokalizacja indywidualnych zjazdów z dróg publicznych nie mieści się w zakresie ustaleń planu miejscowego. Związanie zarządcy drogi treścią planu w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") i wydawanych na jego podstawie decyzji. Odnosząc się do zarzutu ustalenia na działce [...] pasa zieleni w głąb działki w położeniu północ-południe niezgodnie z jego faktycznym przebiegiem (pas zieleni istnieje wzdłuż drogi wewnętrznej na gruncie gminy) organ wyjaśnił, że zaznaczony na rysunku planu projektowany szpaler drzew jest elementem docelowej, a nie istniejącej kompozycji przestrzeni. W kwestii zarzutu ustalenia na działce [...] w tej samej pierzei ulicznej wbrew opinii konserwatora odmiennej wysokości budynku bez widocznego i logicznego uzasadnienia, organ wskazał, że projekt planu był pięciokrotnie uzgadniany przez Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pismami o znakach: WUOZ-A.5150.85.2015.KP, WUOZA.5150.132.2015.KP, A.5150.236.2016.AD, WUOZ-A.5150.143.2016.AD i A.5150.210.2016.AD) i był przedmiotem wnikliwej analizy i weryfikacji miejskich służb konserwatorskich. Zróżnicowanie wysokości zabudowy, tj. wprowadzenie strefy oznaczonej symbolami B i C na rysunku planu, dla której ustalono wysokość maksymalną wynoszącą 21 m, jest uzasadnione projektowanym układem lokalnych dominant przestrzennych – akcentowaniem zabudowy usytuowanej na "zakończeniu" al. K., tj. w terenie 2.5.U (maksimum 30 m – oznaczenie na wizualizacji G) oraz "zwornika" przestrzeni – zabudowy w terenie 1.3.U (maksimum 35 m – oznaczenie na wizualizacji H). W odniesieniu do zarzutu wytyczenia na działce [...] drogi wewnętrznej, której wylot znajdowałby się w strefie ochronnej skrzyżowania z ul. W., organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami zasady organizacji ruchu drogowego określa zarządca drogi. Na mocy uzgodnienia otrzymanego od Zarządu Dróg i Transportu (pismo znak ZDiT-II.5002.2.2.8.2015 – tom 2 pkt 15 dokumentacji formalno-prawnej) określono warunki prowadzenia ruchu w terenie 1 KDW i zapewnienia obsługi z terenu 1 KDZ. Samo określenie zasad organizacji ruchu drogowego nie mieści się w zakresie ustaleń planu miejscowego. Organ nie zgodził się też z zarzutem uchwalenia innego przebiegu zakrętu ul. Wólczańskiej niż ten, który wynika z decyzji, wskazując że dostęp do drogi publicznej inwestycji, która mogłaby powstać w terenie 1.3.U, jest zapewniony w ramach istniejącego zjazdu i drogi wewnętrznej od strony ul. Wólczańskiej, niewyznaczonej na rysunku planu. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia treści decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla działek skarżącej organ podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy jest narzędziem zastępczym w stosunku do planu miejscowego i stosowana jest tylko w przypadku jego braku. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w części wskazanej w skardze. W wykonaniu postanowienia Sądu z dnia 28 lipca 2021 r. zwrócono się do Z. sp. z o.o. w Ł. o informację, kiedy odcinek wodociągu zlokalizowany na nieruchomości w Ł. przy ul. W. [...] został wyłączony z eksploatacji i czy wyłączenie to ma charakter trwały i nieodwracalny oraz czy dla przewodów nieeksploatowanych wymagane są strefy ochronne. Pismem z 23 sierpnia 2021 r., WTT.423.520.2021/T/DW, Z. sp. z o.o. w Ł. poinformował, że w roku 2017 w zachodniej nitce nowej drogi stanowiącej przedłużenie al. K. został zrealizowany wodociąg Ø 300 mm, który przejął funkcję wodociągu Ø 300 mm usytuowanego na terenie działki B.B. W wyniku przebudowy odcinek sieci zlokalizowany na tej działce został wyłączony z eksploatacji. Wyłączenie to ma charakter trwały i nieodwracalny. Nie obowiązują dla niego pasy ochronne. Pismem z 24 listopada 2021 r. pełnomocnik organu poinformował, że zmiana w Rejestrze Geodezyjnej Ewidencji Sieci Uzbrojenia Terenu nastąpiła 17 października 2019 r., a więc już po uchwaleniu planu miejscowego. Ustalenia planu odnoszące się do infrastruktury i stref ochronnych były opiniowane przez Z., który nie wnosił zastrzeżeń. Odzwierciedlają one posiadaną wiedzę na dzień jego uchwalenia i odpowiadają informacjom zawartym na mapie zasadniczej. Do pisma załączone zostało pismo Łódzkiego Ośrodka Geodezji z 14 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Badając z urzędu zachowanie procedury planistycznej, nie stwierdził uchybień, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania kwestionowanego aktu z obrotu prawnego. Przechodząc do oceny ograniczenia w gospodarowaniu nieruchomością w związku z wyznaczeniem pasa ochronnego dla wodociągu o średnicy 300 mm., wskazał że z pism Z. sp. z o.o. w Ł. z 13 maja 2019 r., znak WTT.423.253.2019/T/JW. oraz z 23 sierpnia 2021 r., WTT.423.520.2021/T/DW wynika, iż wodociąg przebiegający przez nieruchomość skarżącej w roku 2017 został przebudowany w ten sposób, że odcinek przewodu zlokalizowany na działce skarżącej został wyłączony z zakresu umowy dzierżawy od ŁSI i nie jest eksploatowany przez Z. Wyłączenie to ma charakter trwały i nieodwracalny, zatem nie obowiązują dla niego pasy ochronne. W ocenie Sądu analiza tych pism daje podstawy do przyjęcia, że dla wodociągu przebiegającego przez działkę skarżącej nie obowiązują rygory wynikające z ustanowienia pasa ochronnego. Równocześnie Sąd zwrócił uwagę, że dokumenty i mapy będące podstawą procedowania zaskarżonego planu, nie uwzględniały tego faktu, zaś ustalenia planu odnoszące się do infrastruktury i stref ochronnych dla wodociągów były opiniowane przez Z., który na dzień opiniowania, tj. 16 sierpnia 2017 r., nie wnosił zastrzeżeń (pismo znak: TT.031.15.2017/T/TK/JW.). Miejski Ośrodek Geodezji w piśmie z 14 października 2021 r., znak ZDG.AKT.4135.122.2021.1 poinformował, że ostatnia zmiana dotycząca sieci wodociągowej znajdującej się na działce nr [...] została ujawniona w bazie GESUT 17 października 2019 r. Zmiana została wprowadzona na podstawie dokumentów zawartych w operacie nr P.106105 9.2019.280 i polegała na zmianie wartości atrybutu "Eksploatacja" z "czynny" na "nieczynny". Brak natomiast w operacie informacji o demontażu unieczynnionego odcinka. Z uwagi na powyższe nie został on usunięty z mapy. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności nie dają podstaw do postawienia organowi zarzutu procedowania w oparciu o nieaktualne mapy, a naniesienie na rysunku planu miejscowego pasa ochronnego dla wodociągu fizycznie istniejącego, chociaż wyłączonego z eksploatacji w kontekście brzmienia § 11 pkt 5 m.p.z.p. i w powiązaniu z wytycznymi dotyczącymi pasów ochronnych nie może prowadzić do stwierdzenia istotnego naruszenia przepisów, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności części uchwały. Równocześnie Sąd zaznaczył, że objęcie pasem ochronnym działki nie powoduje automatycznego wyłączenia jej zagospodarowania, gdyż może to nastąpić w uzgodnieniu z przedsiębiorstwem wodociągowym. W konsekwencji Sąd uznał, że naniesienie na rysunku planu pasa ochronnego wokół nieeksploatowanego wodociągu na działce skarżącej nie wywołuje realnego skutku w postaci ograniczeń w zabudowie. Odnosząc się do zarzutów lokalizacji zabudowy pierzejowej z wycofaniem jej do wnętrza działki [...], wytyczenia pasa zieleni wzdłuż ulicy na należącej do skarżącej działce [...], ustalenia na działce [...] pasa zieleni w głąb działki w położeniu północ-południe niezgodnie z jego faktycznym przebiegiem, ustalenia na działce [...] w tej samej pierzei ulicznej odmiennych wysokości budynku, ustalenia dla działek [...] i [...] zróżnicowanej wysokości zabudowy, Sąd uznał je za polemikę z przyjętymi w planie rozwiązaniami o charakterze urbanistyczno-architektonicznymi, które pozostają poza kontrolą sądów administracyjnych. Kwestionując zarzut pominięcia wjazdów na [...] oraz [...], a także wytyczenia na działce [...] drogi wewnętrznej, której wylot znajdowałby się w strefie ochronnej skrzyżowania z ul. W., Sąd podzielił stanowisko organu, że lokalizacja indywidualnych zjazdów z dróg publicznych i określenie zasad organizacji ruchu drogowego wykracza poza materię regulowaną planem miejscowym. Oceniając zaś zarzut uchwalenia innego przebiegu zakrętu ul. W. niż ten, który wynika z decyzji z.r.i.d., Sąd podniósł, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją zupełnie odrębną z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego, zaś przyjęte w planie ustalenia, wykraczające poza pierwotny zakres decyzji z.r.i.d., mieszczą się w granicach władztwa planistycznego. Natomiast odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia w planie miejscowym ustaleń przewidzianych w decyzji o warunkach zabudowy, Sąd wyjaśnił, że organ stanowiący nie ma obowiązku uchwalania planu o treści pozostającej w zgodzie z wydanymi uprzednio decyzjami o warunkach zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B.B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm., dalej "u.s.g.") w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 art. 15 ust. 2 pkt 2, 6 i 9 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że podejmując uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: P., C., W., R., B., A., K., T., S. i T. nie naruszono interesu prawnego skarżącej oraz nie przekroczono władztwa planistycznego przez: a. ustalenie strefy ochronnej dla biegnącej przez ten teren magistrali wodociągowej Ø 300 od ul. R. do ul. S. w Ł. w obrębie działki [...], która od 2017 r. jest wyłączona z użytkowania, czym dodatkowo Sąd pierwszej instancji naruszył art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. przez uznanie, że ograniczenie zabudowy zawarte w planie, może być uzależnione od oceny podmiotu trzeciego niebędącego organem administracji publicznej lub samorządu terytorialnego, b. uchwalenie lokalizacji zabudowy pierzejowej nie w granicach działki z nowo powstałą ulicą a cofając ją do wnętrza działki [...], c. wytyczenie pasa zieleni wzdłuż ulicy na należącej do skarżącej działce nr [...], d. pominięcie wjazdów na stanowiące własność skarżącej działki [...] i [...], e. ustalenie na działce [...] pasa zieleni w głąb działki w położeniu północ-południe niezgodnie z jego faktycznym przebiegiem, f. ustalenie na działce [...] w tej samej pierzei ulicznej wbrew opinii konserwatora zabytków ustalone zostały odmienne wysokości budynku bez widocznego i logicznego uzasadnienia, g. wytyczenie na stanowiącej własność skarżącej działce [...] drogi wewnętrznej, której wylot znajdowałby się w strefie ochronnej skrzyżowania z ulica W., h. uchwalenie innego przebiegu zakrętu ul. W. niż ten, który wynika z decyzji, co w konsekwencji prowadzi do tego, że na południowej granicy należącej do skarżącej działki nr [...] powstaje nieruchomość, która w swojej znacznej części obejmuje pas ruchu drogowego tworząc zabudowę pozbawioną dostępu do drogi publicznej innego niż przez działkę skarżącej, pomimo że nieruchomość ta zabudowana jest w znacznej części drogą i szkołą, czym dodatkowo Sąd pierwszej instancji naruszył art. 11i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496 z późn. zm.) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w planie zagospodarowania przestrzennego można pominąć warunki realizacji inwestycji drogowej ustalone w pozostającej w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na jej realizację, i. ustalenie dla działek skarżącej [...] i [...] wysokości zabudowy 26-35 m w rażący sposób zróżnicowanej wysokości wbrew stanowisku konserwatora zabytków, j. nieuwzględnienie treści decyzji o warunkach zabudowy wydanej na działkach skarżącej na zabudowę obu działek jednolita zabudowa pomimo tego, iż decyzja o warunkach zabudowy była przez 5 lat wstrzymywana i została w efekcie wydana przed uchwaleniem planu, a zmiany z niej wynikające nie mają żadnego wpływu na obraz całości. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez uwzględnienie żądania skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Łodzi, działająca przez Prezydenta Miasta Łodzi, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W ocenie organu skarżąca kasacyjnie nie wskazała i nie uzasadniła na czym dokładnie miałoby polegać naruszenie przez sąd prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 2, 6, i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zaś stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej stanowi jedynie polemikę z ustaleniami poczynionymi przez Sąd I instancji. Pismem z 19 grudnia 2024 r., skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie jako dowodu w sprawie dokumentów załączonych do tego pisma. Następny wniosek w takim samym przedmiocie skarżąca kasacyjnie złożyła pismem z 8 stycznia 2025 r., dołączając kolejne dokumenty. W tych okolicznościach na wniosek pełnomocnika organu, który nie miał możliwości wcześniejszego zapoznania się z dokumentacją załączoną do wskazanych wyżej pism, Naczelny Sąd Administracyjny odroczył rozprawę. W piśmie z 13 lutego 2025 r. pełnomocnik organu ustosunkował się do pism skarżącej kasacyjnie z 19 grudnia 2024 r. oraz 8 stycznia 2025 r., kwestionując wartość dowodową dołączonej do nich dokumentacji oraz wnosząc o pominięcie jej jako nieistotnej dla rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie jedynie w części. Zarzuty błędnej wykładni przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej odnoszą się w swej istocie do konkretnych ustaleń planu przyjętego zaskarżoną uchwałą, które zostały wskazane w skardze wniesionej do Sądu I instancji oraz tak jak we wspomnianej skardze, dotyczą nieuwzględnienia w przyjętym planie treści decyzji o warunkach zabudowy obejmujących swoimi ustaleniami nieruchomość skarżącej kasacyjnie. Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do tej ostatniej kwestii należy wskazać na odmienny charakter prawny planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy oraz na brak jakiegokolwiek wpływu ustaleń zawartych w tej decyzji na rozwiązania przyjmowane w planie miejscowym. Co istotne, skarżąca kasacyjnie nie podaje prawnej podstawy, z której to miałoby wynikać, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy determinują treść planu miejscowego obejmującego teren, do którego odnoszą się te ustalenia. Z przepisów art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., podanych jako podstawy kasacyjne oraz nieprzywołanego art. 4 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy w przeciwieństwie do decyzji o warunkach zabudowy, ma charakter kształtujący (kształtuje politykę przestrzenną na terenie gminy, ustala przeznaczenie terenu, określa sposoby zagospodarowania i warunki jego zabudowy). Kształtowanie ładu przestrzennego w planie miejscowym dokonuje się w granicach obowiązującego porządku prawnego (w granicach określonych przepisami Konstytucji RP oraz ustaw). Organy gminy, dysponując samodzielnością planistyczną we wskazanych wyżej granicach i uwzględniając wartości wysoko cenione (określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.), kreują powszechnie wiążące rozwiązania planistyczne. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy nie jest instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Decyzja ta, stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w odniesieniu do inwestycji nieposiadających statusu inwestycji celu publicznego. Ma więc (co do zasady) charakter deklaratoryjny, gdyż organ wydając taką decyzję stwierdza jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa jest dopuszczalna realizacja inwestycji określonej we wniosku inwestora na wskazanym przez niego terenie, natomiast ustalenia planu miejscowego współtworzą obowiązujący na danym obszarze porządek prawnoplanistyczny. Odnosząc się zaś kolejno do zakwestionowanych ustaleń planu, wskazanych w pkt 2 lit. a-i petitum skargi kasacyjnej, przyjęto co następuje: Po pierwsze, ograniczenia w gospodarowaniu nieruchomością w związku z wyznaczeniem pasa ochronnego dla wodociągu o średnicy 300 mm, zostały wprowadzone na podstawie dokumentacji istniejącej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, przy czym dokumentacja ta nie odzwierciedlała stanu faktycznego. Wprawdzie, jak wynika z akt sprawy, ustalenia planu odnoszące się do stref ochronnych dla wodociągów były opiniowane bez zastrzeżeń przez Z. sp. z o.o. w Ł., zaś sporny odcinek sieci wodociągowej wyłączony z eksploatacji nie został usunięty z mapy, będącej podstawą dla kwestionowanych ustaleń, to jednak nie sposób przyjąć, że konsekwencje braku zaktualizowanej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały dokumentacji, dotyczącej odcinka sieci wodociągowej znajdującej się na nieruchomości skarżącej kasacyjnie, w postaci ograniczeń w zakresie korzystania z nieruchomości, ma ponosić jej właściciel. Mając powyższe na względzie należało uznać, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie było podstaw prawnych do ustanawiania pasów ochronnych na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 2.4.U/KS. Zatem ustalenia w tym zakresie zostały dokonane z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Po drugie, tym razem należało zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, co do braku możliwości oceny przyjętych w planie rozwiązań dotyczących: lokalizacji zabudowy pierzejowej w oddaleniu od granicy działki [...] z nowo powstałą ulicą (pkt 2 lit. b), wytyczenia pasa zieleni wzdłuż ulicy na wyżej wymienionej działce (pkt 2 lit. c) oraz ustalenia na niej pasa zieleni niezgodnie z jego faktycznym przebiegiem (pkt 2 lit e). Wymienione powyżej rozwiązania przyjęte w zaskarżonym planie mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy, nie naruszają zasady proporcjonalności, zaś ich urbanistyczno-architektoniczny charakter sprawia, że pozostają one poza kognicją sądów administracyjnych, która ogranicza się do kontroli legalności działalności administracji publicznej. Nie obejmuje zatem oceny celowości, czy też słuszności przyjętych ustaleń planistycznych. Po trzecie, z wyżej wskazanych powodów poza zakresem właściwości Sądu I instancji pozostawała ocena trafności ustalenia na działce [...] odmiennej wysokości budynku od pozostałych, tworzących jedną pierzeję uliczną (pkt 2 lit. f) oraz wysokości zabudowy 26-35 m na działkach [...] i [...] (pkt 2 lit. i). Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Łódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z 20 grudnia 2016 r. uzgodnił projekt planu przyjętego zaskarżoną uchwałą, akceptując tym samym kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie parametry zabudowy. Po czwarte, Sąd I instancji poprawnie ocenił zarzuty pominięcia w planie ustaleń dotyczących wjazdów na działki [...] i [...] (pkt 2 lit. d) oraz wytyczenia na działce [...] drogi wewnętrznej (pkt 2 lit. g), będącej konsekwencją obowiązującej regulacji prawnej. Przepisy u.p.z.p. nie przewidują bowiem by w ramach ustaleń planu miejscowego określać lokalizację zjazdów z drogi publicznej. Materia ta pozostaje we właściwości zarządcy drogi, który na podstawie przepisów art. 29 u.d.p., wydaje w drodze decyzji administracyjnej zezwolenie na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę. Po piąte, wypada również podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, odnoszące się zarzutu ustalenia przebiegu zakrętu ul. Wólczańskiej w sposób odmienny od lokalizacji określonej w decyzji z.r.i.d. (pkt 2 lit. h). Plan nie ingeruje w treść decyzji z.r.i.d., a jedynie wprowadza ustalenia dotyczące zagospodarowania przestrzeni, towarzyszące określonemu w niej fragmentowi drogi, będącemu uzupełnieniem sieci transportowej – drogi klasy zbiorczej, pozostającej poza granicami wyznaczonymi w tej decyzji. Organ planistyczny, działając w granicach władztwa planistycznego i nie naruszając wymogów wynikających z decyzji z.r.i.d., uwzględnił charakter projektowanego przedłużenia al. K., nie tylko w kontekście jego komunikacyjnej funkcji, ale również znaczenia terenu, na którym je wytyczono, jako elementu systemu przestrzeni publicznej śródmieścia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokumenty dołączone do pism z 19 grudnia 2024 r. oraz 8 stycznia 2025 r., na które składają się m.in. dwa operaty szacunkowe oraz rozstrzygnięcia organów administracji oraz sądów powszechnych i administracyjnych, nie miały wpływu na treść podjętego orzeczenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 i art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a., mając na uwadze zakres uwzględnienia podniesionych zarzutów.