I SA/Wa 696/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Województwa [...] na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Minister Rozwoju i Technologii, dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku Województwa [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] kwietnia 2004 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe P. [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w O., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o łącznej pow. [...] ha wraz z nieodpłatnym nabyciem prawa własności budowli i innych urządzeń znajdujących się na gruncie, w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej część działki nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako kpa) wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona, czyli zgodnie z art. 28 kpa podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja. W ocenie organu podstawy do uznania za stronę postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji z [...] kwietnia 2004 r. należy upatrywać w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 146, dalej jako ustawa z 8 września 2000 r.). Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa - jako właściciel gruntu oraz spółka P. [...] S.A., zaś inny podmiot jedynie wówczas gdy wykaże, że przysługują mu prawa rzeczowe do gruntu lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Minister wskazał, że Województwo [...] wywodzi swój interes prawny z faktu, że na mocy art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998r., nr 133 poz. 872, dalej jako ustawa z 13 października 1998 r.) przedmiotowy grunt z mocy prawa przeszedł na własność Województwa [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. Jednakże, jak podał organ, nabycie mienia przez województwo na podstawie powyższej ustawy stwierdza wojewoda w drodze deklaratoryjnej decyzji. Wobec nieprzeprowadzenia w stosunku do przedmiotowej nieruchomości ww postępowania organ uznał, że Województwo [...] nie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2004 r., co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania. W skardze na powyższe postanowienie Województwo [...] (dalej jako skarżący) zarzuciło ministrowi naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 kpa w zw. z art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. oraz art. 34 ustawy z 8 września 2000 r, poprzez błędne przyjęcie, że podmiotami postępowania uwłaszczeniowego a w konsekwencji nadzorczego mogą być jedynie strony mogące brać udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni, podczas gdy krąg stron winien być ustalany w oparciu o interes prawny podmiotu, który w niniejszej sprawie wynika z deklaratoryjnego charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r.; 2. przepisów postępowania, tj. a. art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 61a kpa poprzez błędne ustalenie, że żądnie zostało wniesione przez podmiot któremu nie przysługuje przymiot strony; b. art. 77, 80, 7 i 8 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia wydanego w I instancji a ponadto o zasądzenie kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ powinien odmówić wszczęcia postępowania. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Może się zdarzyć, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza zatem wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11). Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P[...], co do których P[...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P[...]. Przepis ten wskazuje, że stronami postępowania uwłaszczeniowego są Skarb Państwa – jako właściciel gruntu oraz P[...] (obecnie P[...] S.A.) – jako beneficjent uwłaszczenia. Ponadto, zgodnie z ust. 4 cyt. przepisu, nabycie praw o których mowa w ust. 1 i 3 nie może naruszać praw osób trzecich, co oznacza, że inne niż ww. podmioty mają prawo strony w postępowaniu uwłaszczeniowym jedynie wtedy, jeżeli w dacie uwłaszczenia przysługiwało im prawo rzeczowe do nieruchomości. Województwo [...] nie było stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2004 r. Z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości obejmującej m.in. działkę nr [...] wynika, że właścicielem jest Skarb Państwa, brak jest jakichkolwiek wpisów na rzecz Województwa [...]. Skarżący swój interes prawny wywodzi z faktu, że na części przedmiotowej nieruchomości, tj. obecnie wydzielonej działce nr [...] znajduje się budynek hotelu [...], drogi dojazdowe, instalacje ziemne oraz parking, oddane do eksploatacji w 1987 r., które użytkowane są przez [...] Zespół [...] im. [...] w O. W ocenie skarżącego Województwo [...] nabyło na podstawie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności nieruchomości pozostającej tego dnia we władaniu ww. podmiotu. Jak wynika z art. 60 ustawy z 13 października 1998 r., mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów tej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z ust. 3 cyt. przepisu nabycie mienia o którym mowa w ust. 1 stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Wprawdzie decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, jako że nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności następuje z mocy prawa, jest to jednak akt sformalizowany i konieczny, który stanowi zarazem jedyny dowód nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego składników majątkowych na podstawie tej ustawy, wykazując w ten sposób także cechy orzeczenia konstytutywnego, albowiem dopiero od chwili jej wydania (a ściśle uprawomocnienia) jednostka samorządu terytorialnego może skutecznie powoływać się w obrocie na swoje prawo i prawem tym rozporządzać. Do czasu wydania decyzji uprawnienia właścicielskie jednostki samorządu terytorialnego są wyłączone. Jak zatem prawidłowo wskazał organ, dopiero wydanie przez wojewodę decyzji stwierdzającej zaistnienie przesłanek komunalizacji może stanowić podstawę do wykazania, że Województwu [...] przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości i zarazem wskazywać na jego interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2004 r. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie komunalizacyjne w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie było prowadzone, przez co obecnie skarżący nie może wykazać, że posiada w stosunku do niej jakiekolwiek prawo rzeczowe. Determinuje to brak jego interesu prawnego w niniejszej sprawie. Dlatego na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji.