II OSK 2198/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1396/20 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 22 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1396/20, oddalił skargę T. M. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją Minister Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz.U.2018.1474 ze zm.; dalej "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu odwołania T. M. od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z [...] stycznia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ciągu pieszo-rowerowego w ciągu drogi krajowej Nr [...] od km 183+530 do km 186+739 (str. lewa) od km 186+727 do km 190+375 (str. prawa) wraz z budową kładki dla pieszych i rowerzystów oraz nowego systemu odwodnienia na terenie gmin N. i J., uchylił ww. decyzję w części i orzekł w tym zakresie co do meritum, w pozostałej zaś części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. T. M. wniosła do WSA skargę na tę decyzję. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. Sąd wskazał, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że zaprojektowanie w granicach pasa drogi publicznej – ciągu pieszego i drogi rowerowej w ramach rozbudowy czy przebudowy drogi publicznej mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Podkreślił, że w przypadku inwestycji liniowych, w tym drogowych, zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu zarzuty skargi dotyczące tytułu prawnego inwestora do działki nr [...] nie mogą być skutecznie podnoszone przez skarżącą w niniejszej sprawie. Skarżąca jest bowiem stroną postępowania w sprawie wydania zaskarżonej decyzji jedynie w części dotyczącej działki będącej jej własnością (dz. nr [...]) i nie ma interesu prawnego do podnoszenia zarzutów względem innych nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją drogową, w tym działek ulegających podziałowi. Sąd wskazał, że wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie przepisów specustawy drogowej nie wymaga przedłożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako warunku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak ma to miejsce na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane. Specustawa drogowa samodzielnie rozwiązuje tę kwestię, albowiem przejście własności nieruchomości niezbędnych do realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, w granicach wydzielonych liniami rozgraniczającymi (w niniejszej sprawie m.in. części działki skarżącej nr [...] – wydzielona działka nr [...], jak również części działki nr [...] – wydzielona działka nr [...]), następuje z mocy prawa (por. art. 12 ust. 4 specustawy drogowej). Wszystkie działania w ramach realizacji inwestycji drogowej dokonywane są w oparciu o władztwo administracyjne, a specustawa drogowa nie przewiduje w tej materii konsultacji lub uzyskania zezwoleń właścicieli nieruchomości objętych zakresem inwestycji. Nie jest to klasyczne przejmowanie prawa własności od podmiotów, którym prawa te dotychczas przysługują, lecz stanowi o powstaniu prawa własności po stronie podmiotów publicznoprawnych. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca swoje pierwsze zastrzeżenia co do przebiegu projektowanej drogi złożyła już w toku postępowania przed organem I instancji. Do zgłaszanych zastrzeżeń wobec wybranego przebiegu drogi i do wszystkich podnoszonych przez skarżącą okoliczności, projektant i sam inwestor odnieśli się w pismach z [...] stycznia 2019 r., z [...] maja 2019 r. oraz z [...] sierpnia 2019 r. Z treści stanowiska wyrażonego przez inwestora w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. wynika, że przedstawione w projekcie rozwiązania są zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (j.t.Dz.U.2016.124). Poza tym projektant w trakcie przygotowywania materiałów do wniosku o wydanie decyzji wystąpił o opinię dotyczącą przebiegu przedmiotowej inwestycji m.in. dwukrotnie do Wójta Gminy N., załączając plan sytuacyjny z przebiegiem ciągu pieszo-rowerowego. Do proponowanej trasy w ustawowym terminie (art. 11b pkt 2 specustawy) nie wpłynęła opinia ww. organu, wobec czego potraktowano powyższe jako brak zastrzeżeń do złożonych materiałów. Skoro projekt drogi spełniał warunki techniczne jakie należy zachować przy projektowaniu dróg publicznych, to w świetle związania organu wnioskiem zarządcy drogi, brak było podstaw aby rozważać, czy przybliżenie planowanego ciągu pieszo-rowerowego do jednej zabudowy wzdłuż drogi krajowej nr [...] oraz likwidacja nasadzeń (znajdujących się w pasie drogowym na działce nr [...] nie będącej własnością skarżącej) są rzeczywiście konieczne dla prawidłowej realizacji inwestycji. W tych okolicznościach organy nie miały podstaw do zakwestionowania zasadności wytyczenia trasy przebiegu ciągu pieszo-rowerowego w sposób przyjęty przez projektanta i zgłoszony przez zarządcę drogi we wniosku, który musiał uwzględniać zarówno interes ogólnospołeczny, jak i interesy osób prywatnych, nie naruszając prawa ich własności w sposób nieproporcjonalny do celu, jaki ma zostać osiągnięty wskutek realizacji planowanego przedsięwzięcia. Wnioskodawca odniósł się do zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącą i wyjaśnił, dlaczego jej postulaty nie mogą zostać uwzględnione. Ponadto, względem obaw skarżącej dotyczących studni służącej jej do czerpania wody, organ II instancji szeroko wyjaśnił, że inwestor uzyskał wymagane prawem pozwolenia wodnoprawne, przy czym zaplanowane rozwiązania projektowe nie przewidują spływu wód opadowych w kierunku działki skarżącej, lecz w kierunku jezdni. Poza tym w projekcie przewidziano odwodnienie ciągu pieszo-rowerowego, które odbywać się będzie dotychczasowym systemem rowów, których tylko fragmenty kolidujące z przebiegiem inwestycji zostaną poddane odpowiednim korektom i przebudowie. Przedmiotowa inwestycja nie wpłynie więc na dotychczasowy sposób korzystania przez skarżącą z ww. studni. W ocenie Sądu, Minister Rozwoju dokonał zatem prawidłowej kontroli przedmiotowej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła: 1) obrazę art. 1 specustawy drogowej, która w niniejszej sprawie nie powinna mieć w ogóle zastosowania, gdyż Skarb Państwa jako samoistny posiadacz nieruchomości nr [...] regulował stan prawny nieruchomości, której częściowo był już właścicielem, czego nie ujawnił w niniejszym postępowaniu, a okoliczność ta wynika z decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2021 r., co skutkowało zdaniem skarżącej naruszeniem art. 11d w/w ustawy. Pominięto również i nie rozpoznano merytorycznie sprzeciwu wniesionego przez radcę prawnego J. W. umocowanego w postępowaniu dotyczącym podziału geodezyjnego przed zatwierdzeniem tego podziału. Nie wiadomo dlaczego w sprawie sporządzono dwa operaty geodezyjne z podziałem nieruchomości dotyczące nieruchomości [...], o którym nie zawiadomiono właściciela T. M.; 2) obrazę art. 183 § 2 pkt 5, tj. strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 1 specustawy drogowej, ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach (ust. 1). W odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z niniejszej ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi (ust. 2). Uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad lub Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad stosuje się odpowiednio do drogowej spółki specjalnego przeznaczenia, z tym że spółce tej przysługuje prawo nieodpłatnego użytkowania w stosunku do nieruchomości nabytych w trybie ustawy lub przejętych od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (ust. 3). Zarzut naruszenia art. 1 specustawy drogowej jest w rozpatrywanej sprawie nieprawidłowo sformułowany, gdyż nie wskazuje, która konkretnie jego jednostka redakcyjna została – zdaniem skarżącej kasacyjnie – naruszona. Tymczasem art. 1 specustawy drogowej składa się z trzech ustępów i żaden z nich nie dotyczy kwestii poruszanych w tym zarzucie skargi kasacyjnej. Nieprawidłowości tych nie tylko nie usuwa, lecz w istocie je pogłębia, powiązanie zarzutu naruszenia art. 1 specustawy drogowej z art. 11d tej ustawy. Art. 11d specustawy drogowej w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji posiadał dziesięć ustępów, z których pierwszy i szósty dzielił się na punkty, przy czym część z nich miała podpunkty. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd I instancji oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny, jak już wyżej zaznaczono, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować, lecz może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Stąd też skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, lecz składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyrok NSA z 5.07.2017r., II GSK 3071/15; LEX nr 2325013). W niniejszej sprawie nie tylko nie sprecyzowano, które konkretnie jednostki redakcyjne wskazywanych w skardze kasacyjnej artykułów miały zostać – zdaniem skarżącej kasacyjnie – naruszone, ale również treść analizowanego zarzutu nie pozwala na jednoznaczne ustalenie takich unormowań. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 1 specustawy drogowej – również w powiązaniu z art. 11d tej ustawy – nie miał usprawiedliwionych podstaw. W odniesieniu do zarzutu naruszenia "art. 183 § 2 pkt 5", chociaż nie podano w nim, jakiego aktu prawnego zarzut ten dotyczy, z uwagi na jego treść przyjąć należy, że chodzi tu o art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie do tego unormowania, nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. W szczególności zauważyć wypada, że fakt, iż w toku postępowania administracyjnego skarżąca kasacyjnie miała pełnomocnika, któremu udzieliła pełnomocnictwa do reprezentowania jej również przed sądami administracyjnymi, nie sprawia, że należało uważać go za jej pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz że skoro nie zawiadomiono go o terminie rozprawy, to doszło do naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie sądowoadministracyjne jest nowym, odrębnym w stosunku do postępowania administracyjnego postępowaniem, a nie jego kontynuacją. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która w art. 37 § 1 nakazuje przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy stosowny dokument, reguluje postępowanie przed sądem administracyjnym, a więc to do akt sądowych dokument ten należy dołączyć (postanowienie NSA z 8.04.2013r., I FSK 142/13, LEX nr 1296445). Nie zwalnia bowiem od obowiązku przedłożenia pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym fakt, że pełnomocnictwo zostało już dołączone do akt administracyjnych sprawy (postanowienie NSA z 30.09.2011r., II FSK 1625/11, LEX nr 948929). Pełnomocnik ma obowiązek przedłożenia pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, mimo że zostało ono już złożone w postępowaniu administracyjnym (postanowienie NSA z 14.07.2011r., II GSK 1281/11, LEX nr 1083283). Skoro zatem w niniejszej sprawie w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca kasacyjnie nie udzieliła odrębnego pełnomocnictwa do reprezentowania jej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a skargę wniosła osobiście, to Sąd I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że ma ona pełnomocnika. Pełnomocnictwo udzielone w toku postępowania administracyjnego nie zastępuje pełnomocnictwa koniecznego do reprezentowania strony przed sądami administracyjnymi. Niezbędne jest bowiem przedłożenie odrębnego pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, by móc reprezentować stronę przed sądami administracyjnymi i to także w sytuacji, gdy zostało ono już złożone w postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji nie naruszył więc art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.