III OSK 753/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 345/21 w sprawie ze skargi J. D. o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Okręgowemu w [...] z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2020 r. w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Gd 59/20 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 1 grudnia 2021 r. II SA/Gd 345/21, po rozpoznaniu skargi J.D. na niewykonanie przez Prokuratora Okręgowego [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 listopada 2020 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 59/20 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1. wymierzył Prokuratorowi Okręgowemu [...] grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych z powodu niewykonania punktu 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 listopada 2020 r. o sygn. akt II SAB/Gd 59/20 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, 2. stwierdził, że bezczynność Prokuratora Okręgowego [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. odrzucił skargę w pozostałej części. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy [...]. Zaskarżając wyrok w części, w zakresie punktu 1 i 2, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: 1. art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że organ nie wykonał punktu 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 listopada 2020 r. II SAB/Gd 59/20 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy organ w zakreślonym przez tenże sąd terminie rozpoznał wnioski skarżącego z 9 marca 2020 r. i 21 kwietnia 2020 r., co skutkowało nieprawidłowym wymierzeniem organowi grzywny; 2. art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy skarga powinna podlegać oddaleniu z uwagi, że organ wykonał w zakreślonym terminie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 listopada 2020 r. II SAB/Gd 59/20 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; 3. art. 154 § 6 w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy grzywna powinna być wymierzona organowi w wysokości 1.000 zł, podczas gdy do ewentualnego niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 listopada 2020 r. II SAB/Gd 59/20 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej doszło jedynie w wąskim zakresie, nie miało intencjonalnego charakteru i nie wynikało z lekceważącego stosunku organu do orzeczonego prawomocnie obowiązku, a zatem orzeczona grzywna nie odpowiadała ewentualnemu stopniowi zawinienia organu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części odnośnie punktu pierwszego i drugiego oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części odnośnie punktu pierwszego i drugiego oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zrzekł się także rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że z natury rzeczy wyrok nakazujący Prokuratorowi Okręgowemu rozpatrzenie wniosków skarżącego nie precyzował, w jaki sposób organ ma rozpoznać tenże wniosek w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku też nie powinien przesądzać tej kwestii, a powinien ograniczyć się do stwierdzenia, czy do wykonania wyroku doszło, czy też nie. Sposób rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej jest poza kognicją Sądu w niniejszej sprawie, gdyż istotą sprawy jest jedynie zbadanie, czy wniosek został rozpoznany. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że wniosek został rozpoznany, choć w niesatysfakcjonujący skarżącego sposób. Udzieloną skarżącemu odpowiedź nie sposób uznać za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2020 r., gdyż Prokurator Okręgowy [...] poinformował skarżącego o kwestiach zasadniczych, o które ten pytał w swoich wnioskach. Tym samym w dniu wniesienia skargi organ nie pozostawał w stanie bezczynności, który w świetle art. 154 § 1 p.p.s.a. uzasadniałby nałożenie na niego grzywny. W osobistej odpowiedzi na skargę kasacyjną J.D. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zrzekł się również rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Zasadnicza teza skargi kasacyjnej zawiera się w tym, że w ocenie jej autora sposób rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozostawał poza kognicją Sądu I instancji, gdyż istotą sprawy było zbadanie, czy wniosek został rozpoznany. Prokurator Okręgowy [...] poinformował skarżącego o kwestiach zasadniczych i tym samym w dniu wniesienia skargi organ nie pozostawał w stanie bezczynności, który w świetle art. 154 § 1 p.p.s.a. uzasadniałby nałożenie na niego grzywny. W oczywisty sposób tezy tej nie można uznać za poprawną. Wykonanie wyroku zobowiązującego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu porównuje do wykonania wyroku zobowiązującego do wydania decyzji administracyjnej i twierdzi, że tak jak sam fakt wydania decyzji – bez względu na jej treść – uwalnia od zarzutu niewykonania wyroku, tak też udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej – bez względu na treść tej odpowiedzi, która może zawierać tylko informacje "o kwestiach zasadniczych" dla wnioskodawcy, powoduje, że wyrok został wykonany. Porównanie to nie jest jednak uprawnione. O ile bowiem decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.), a jej zgodność z prawem może być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), o tyle wniosek o udostępnienie informacji publicznej może zawierać kilka odrębnych żądań (tak jak w niniejszej sprawie) i jeśli, jak w tym wypadku, rozstrzygając o skardze na bezczynność WSA w Gdańsku w wyroku z 4 listopada 2020 r. II SAB/Gd 59/20 zobowiązał Prokuratora Okręgowego [...] do rozpoznania wniosków skarżącego z 9 marca 2020 r. oraz z 21 kwietnia 2020 r. w całości, uznając, że wszystkie żądania dotyczą informacji publicznej, to ocena wykonania takiego wyroku polega na weryfikacji, czy odpowiedź podmiotu zobowiązanego objęła wszystkie informacje objęte wnioskiem, a nie tylko "kwestie zasadnicze" dla wnioskodawcy (i to w ocenie organu). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, organ nie udzielił odpowiedzi na pytania skarżącego oznaczone w piśmie z 21 kwietnia 2020 r. numerami 2, 3 i 5, jak również nie udostępnił wskazywanych w piśmie z 9 marca 2020 r. informacji dotyczącej trybu, w jakim została wybrana Kancelaria do reprezentacji Prokuratury (str. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji). Wprawdzie polemikę z tymi ustaleniami skarżący kasacyjnie organ podjął w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 5 i 6), ale zawarte tam wyjaśnienia nie przekonują, że w piśmie z 16 lutego 2021 r. stanowiącym odpowiedź na wnioski skarżącego, zawarta była informacja dotycząca trybu zawarcia umowy z wybraną kancelarią (pytanie dotyczyło tego, czy był to przetarg – pytanie 5), dlaczego Prokuratura w sporze cywilnym ze skarżącym korzystała z "zewnętrznej" obsługi prawnej (pyt. 3) oraz na jakiej podstawie prawnej zostało udzielone pełnomocnictwo do reprezentowania Prokuratury w tym sporze. Na marginesie zauważyć jedynie należy, że pogląd o tym, że pkt 3 wniosku z 21 kwietnia 2020 r. dotyczy informacji publicznej nie został zakwestionowany, bowiem wyrok z 4 listopada 2020 r. II SAB/Gd 59/20 jest prawomocny. Natomiast z wyjaśnień zawartych w piśmie z 16 lutego 2021 r. wynika jedynie, że podstawą reprezentacji Prokuratury była generalna umowa podpisana "w oparciu o przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych". Nie stanowi to odpowiedzi na konkretne pytania zawarte we wniosku, a zakres żądanej informacji wyznacza w takiej sprawie treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a nie przekonanie podmiotu zobowiązanego "o kwestiach zasadniczych" dla wnioskodawcy. W odniesieniu do przywołanego w pierwszym zarzucie art. 153 p.p.s.a. zauważyć należy, że jedyna wytyczna, jaka może wynikać z wyroku z 4 listopada 2020 r. II SAB/Gd 59/20, to taka, że obydwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej mają być rozpoznane w całości. Ponieważ tak się nie stało, to zarzuty ujęte w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej należy uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Z kolei w odniesieniu do ostatniego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 154 § 6 w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy grzywna powinna być wymierzona organowi w wysokości 1.000 zł, podczas gdy do ewentualnego niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 listopada 2020 r. II SAB/Gd 59/20 doszło jedynie w wąskim zakresie, nie miało intencjonalnego charakteru i nie wynikało z lekceważącego stosunku organu do orzeczonego prawomocnie obowiązku, a zatem orzeczona grzywna nie odpowiadała ewentualnemu stopniowi zawinienia organu – zauważyć należy, że nie wynika z niego, czy skarżący kasacyjnie kwestionuje w ogóle nałożenie na organ grzywny, czy tylko jej wysokość. Dopiero z uzasadnienia można wyczytać, że skarżący kasacyjnie uważa kwotę grzywny za "wygórowaną", a wymierzenie grzywny "co do zasady" było kwestionowane w oparciu o zarzut ujęty w pkt 1 skargi kasacyjnej (str. 7 skargi kasacyjnej). Jeśli więc chodzi o wysokość grzywny wyjaśnić należy, że "Ustawodawca, przewidując nałożenie grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku, nie określił przesłanek miarkowania jej wysokości. Nie została określona ani wysokość minimalna, ani też nie wskazano wprost jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Określenie wysokości grzywny pozostawiono uznaniu sądu" (wyrok NSA z 16.02.2022 r. I OSK 1565/21, LEX nr 3307453). W okolicznościach tej sprawy kwota 1000 zł mieści się w dolnych granicach wysokości grzywny, jaka mogła zostać wymierzona, co tym bardziej nie uprawnia do zakwestionowania jej wysokości. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. Natomiast skarżący nie wykazał, że poniósł jakiekolwiek koszty w postępowaniu kasacyjnym.