I OSK 1565/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2416/20 w sprawie ze skargi W. S., A. T., M. D., E. S., M. P., H. W. i E. M. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 451/16 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz W. S., A. T., M. D., E. S., M. P., H. W. i E. M. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2416/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S., A. T., M. D., E. S., M. P., H. W. i E. M. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 451/16: 1. wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5 000 zł; 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od Prezydenta [...] na rzecz skarżących, W. S., A. T., M. D., E. S., M. P., H. W. i e. M., solidarnie, kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W. S., A. T., M. D., E. S., M. P., H. W. i E. M. pismem z [...] października 2020 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 451/16, uwzgledniającego skargę na bezczynność Prezydenta [...] i zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku z [...] października 2015 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., pochodzącą z dawnej księgi hipotecznej [...], oznaczoną d. nr [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący, na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), wnieśli o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny z tytułu niewykonania wyroku, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że prawomocny wyrok z 9 czerwca 2016 r. wraz z aktami administracyjnymi został zwrócony do organu [...] sierpnia 2016 r., a zatem rozstrzygnięcie w sprawie powinno nastąpić najdalej do [...] grudnia 2016 r. Pismem z [...] września 2020 r. wezwano organ do wykonania wyroku. Pomimo upływu wyznaczonego terminu organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie i nie odniósł się do pisma skarżących. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że z uwagi na wynikający z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie było możliwości zakończenia postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Organ zaznaczył, że podjęto szereg czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia, tj. [...] stycznia 2019 r. zlecono opracowanie geodezyjne nieruchomości, [...] marca 2019 r. uzyskano z Wydziału Architektury i Budownictwa dokumenty dotyczące inwestycji realizowanych na przedmiotowym gruncie. Obecnie trwa analiza zgromadzonej dokumentacji. Organ zaznaczył ponadto, że akta sprawy na skutek skarg pozostają w długotrwałym posiadaniu sądów administracyjnych, co także znacząco utrudnia rozpoznanie sprawy, ponieważ nie jest możliwe prowadzenie postępowania wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił. Sąd wojewódzki przytoczył treść art. 154 p.p.s.a. i stwierdził, że z § 1 tego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W rozpoznawanej sprawie obie przesłanki zostały spełnione. W aktach sprawy znajduje się pismo skarżących z [...] września 2020 r., którym wezwano Prezydenta [...] do wykonania wyroku z 9 czerwca 2016 r. Sąd wojewódzki przypomniał, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Jak wynika z analizy akt odpis prawomocnego wyroku z 9 czerwca 2016 r., zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku w przedmiocie ustalenia odszkodowania w terminie czterech miesięcy, wraz z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi sprawy doręczone zostały organowi [...] sierpnia 2016 r. Termin załatwienia sprawy upłynął zatem [...] grudnia 2016 r. Mimo to Prezydent [...] nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym orzeczeniem. W wyniku zaś wniesionych skarg orzeczeniami z 22 marca 2019 r., sygn. akt. I SA/Wa 121/19, a następnie z 18 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 302/20 wymierzono organowi grzywnę w wysokości, odpowiednio, 2 000 zł oraz 3 000 zł. W orzeczeniach tych Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku z 9 czerwca 2016 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wojewódzki podkreślił, że z analizy akt wynika, że pomimo powyższych wyroków wymierzających grzywnę, Prezydent [...] nie podejmował działań mających na celu zgromadzenie koniecznego materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia. Stosowne czynności podjęto jedynie w styczniu 2019 r. i w lutym 2019 r. Pismami z [...] stycznia 2019 r. zwrócono się o nadesłanie stosownych informacji i dokumentów do Biura Architektury i Budownictwa, do Wydziału Archiwum Biura Organizacji Urzędu oraz do pełnomocnika stron. Następnie w lutym 2019 r. zlecono wykonanie opinii geodezyjnej, która sporządzona została [...] maja 2019 r. Do czasu wydania wyroku, sprawa nie została jednak załatwiona. W ocenie Sądu w sprawie spełnione zostały zatem przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie organowi grzywny. Biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego wyrokiem z 9 czerwca 2016 r. terminu na załatwienie sprawy, a także uwzględniając, że ww. wcześniejszymi wyrokami z 22 marca 2019 r. i z 18 marca 2020 r. wymierzono już organowi grzywnę w wysokości, odpowiednio, 2 000 zł i 3 000 zł w związku z niewykonaniem wyroku, Sąd wojewódzki uznał, że kolejna grzywna w wysokości 5 000 zł jest adekwatną sankcją za niewykonanie przedmiotowego wyroku. Wymierzona kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., spełniając funkcję represyjno-dyscyplinującą. Sąd uwzględnił, że Prezydent podejmował działania mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego i wyjaśnienie sprawy jedynie w 2019 r., i że miały one charakter sporadyczny i podjęte zostały po interwencji ze strony skarżących (po wniesieniu skargi na niewykonanie wyroku). Sąd wojewódzki stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku z 9 czerwca 2016 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, że wyznaczony w ww. wyroku termin został znacznie przekroczony, a po wpłynięciu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy organ podjął nieliczne działania mające na celu jej zakończenie jedynie w 2019 r. Sprawa wniosku o przyznanie odszkodowania, mimo wcześniejszych wyroków wymierzających grzywnę z [...] marca 2019 r. i [...] marca 2020 r., nie została przez organ załatwiona. Natomiast podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności (konieczność zgromadzenia i analizy materiału dowodowego, czy też fakt przekazania akt do sądu), w żaden sposób, zdaniem Sądu, nie usprawiedliwiają niewykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 154 § 2 i 6 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie uznanie, że organ pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny w nieadekwatnej do przewinienia kwocie, tj. w wysokości 5 000 zł. Powyższe skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem skargi skarżących przez Sąd meriti i uznaniem, że Prezydent [...] pozostaje bezczynny w wykonaniu wyroku WSA z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 451/16 w warunkach rażącego naruszenia prawa i wymierzeniem grzywny w nieuzasadnionej zawyżonej wysokości. Na podstawie przytoczonego zarzutu, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie z [...] lipca 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z [...] sierpnia 2021 r. skarżący kasacyjnie przedstawił swoje stanowisko w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują i wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy bezczynności organu w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 451/16 można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 154 § 2 p.p.s.a oraz czy grzywna wymierzona organowi na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a., w kwocie 5 000 zł, jest adekwatną reakcją na zwłokę organu. Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezczynność organu po wydaniu wyroku z 9 czerwca 2016 r. polegająca na niezakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W., pochodzącą z dawnej księgi hipotecznej [...], oznaczoną d. nr [...], miała charakter rażącego naruszenia prawa. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 154 § 2 p.p.s.a., pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 154 § 2 p.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ wyznaczonego przez Sąd terminu załatwienia sprawy o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Wobec tego uznać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce szczególnie w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie ich w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA: z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13; z 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 454/15; z 4 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK2269/19 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Bezspornym jest, że w czteromiesięcznym terminie wyznaczonym wyrokiem z 9 czerwca 2016 r., jak również do dnia wydania zaskarżonego wyroku, organ nie rozpatrzył wniosku strony o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość. Jak wynika z akt sprawy pismem z [...] stycznia 2019 r. Biuro Spraw Dekretowych wystąpiło do Biura Organizacji Urzędu Wydziału Archiwum z prośbą o informacje na temat inwestycji dotyczących ww. nieruchomości oraz dat ich rozpoczęcia. Również pismem z [...] stycznia 2019 r. wystąpiono do Biura Architektury i Budownictwa Delegatura w Dzielnicy [...] z prośbą o dokumenty dotyczące zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Następnie pismem z [...] stycznia 2019 r. Biuro Spraw Dekretowych wystąpiło do pełnomocnika stron radcy prawnego E. S., z wezwaniem do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie do akt sprawy oryginałów lub czytelnych poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii prawomocnych: - postanowienia spadkowego po S. S. i A. S., - postanowienia spadkowego po M. S. W dniu [...] marca 2019 r. uzyskano z Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] dokumenty dotyczące inwestycji realizowanych na przedmiotowym gruncie. Do akt spawy wpłynęła również opinia geodezyjna z [...] maja 2019 r. dotycząca nieruchomości hip. [...], nr działki [...]. Od [...] maja 2019 r. organ nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie. W rozpoznawanej sprawie istotny jest również fakt, że w wyniku wniesionych skarg na niewykonanie wyroku z 9 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczeniami z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt. I SA/Wa 121/19 i z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 302/20 wymierzył organowi grzywnę w wysokości, odpowiednio, 2 000 zł oraz 3 000 zł. W orzeczeniach tych Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku z 9 czerwca 2016 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo tego, po doręczeniu prawomocnego wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 302/20 i zwrocie akt 27 lipca 2020 r. organ w dalszym ciągu nie podjął żadnych czynności. W wyżej wskazanych okolicznościach, podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty o wpływającej do organu dużej liczbie spraw, skomplikowanym charakterze sprawy, konieczności analizy zgromadzonych dokumentów, czy okresie pandemii nie uwalnia organu od zarzutu kwalifikowanej bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że niewykonywanie wyroków sądów – niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkiem takiego zaniechania jest w konsekwencji podważanie autorytetu Państwa. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Prowadzi to bowiem nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej oraz świadczy o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku Sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca, przewidując nałożenie grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku, nie określił przesłanek miarkowania jej wysokości. Nie została określona ani wysokość minimalna, ani też nie wskazano wprost jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Określenie wysokości grzywny pozostawiono uznaniu sądu. Wymierzając organowi grzywnę Sąd pierwszej instancji przeanalizował wszystkie okoliczności w sprawie i uzasadnił swoje stanowisko. Wyrok ten, w zakresie wymierzonej grzywny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu. Trzeba również zauważyć, że sprawa dotyczy wniosku z [...] października 2015 r., a poprzednio wymierzone organowi grzywny w kwotach 2 000 zł oraz 3 000 zł nie odniosły spodziewanego rezultatu. Grzywna za niewykonanie wyroku w kwocie 5 000 zł powinna zmobilizować organ do wykonania wyroku. Z wyżej wskazanych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, zgodnie z którą art. 204 i art. 205 § 2-4 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sytuacji, wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku uwzględniającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz skarżących koszty zastępstwa procesowego w kwocie określonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) jako 50% stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tegoż rozporządzenia. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.