II SA/Wa 1849/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz skarżącej A. B. kwotę 100 zł (słownie: sto ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Edukacji i Nauki postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r.[...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) dalej k.p.a. w związku z zażaleniami złożonymi przez A. B.(skarżącą), A. D., D. P. (uczestnicy) na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] grudnia 2020 r. (znak: [...]) pozytywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej im. M. K. w S. z dniem [...] sierpnia 2021 r., postanowił umorzyć postępowanie odwoławcze. Do wydania przedmiotowego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] listopada 2020 r. Rada Gminy C. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. M.K. w S. Likwidacja ww. szkoły ma nastąpić z dniem [...] sierpnia 2021 r. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy C. [...] Kurator Oświaty, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy C. z dnia [...] listopada 2020 r. (znak: [...]) o wyrażenie opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji ww. szkoły, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020r. (znak: [...]) pozytywnie zaopiniował ten zamiar. Z akt sprawy wynika, że postanowienie to zostało doręczone do Urzędu Gminy C. w dniu [...] stycznia 2021 r. Na ww. postanowienie Gmina C. nie wniosła zażalenia do Ministra Edukacji i Nauki. W dniu [...] stycznia 2021 r., tj. w ustawowym terminie do wniesienia zażalenia przez stronę, do Ministra Edukacji i Nauki, za pośrednictwem [...] Kuratora Oświaty, zostały nadane zażalenia 3 osób fizycznych, tj. A. B., A. D. oraz D. P, na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] grudnia 2020 r. (znak: [...]) pozytywnie opiniujące zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2021 r. Szkoły Podstawowej im. M. K. w S. Osoby wnoszące zażalenie zaskarżyły postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] grudnia 2020 r. w całości i wniosły o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych w przedmiotowych zażaleniach dokumentów i fotografii. Żalący podnieśli, że przysługuje im interes prawny w niniejszej sprawie i prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie [...] Kuratora Oświaty pozytywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w S. z dniem 31 sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia Minister podkreślił, że uczestnicy nie występowali jako strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji, i żadnej z tych osób nie przysługuje legitymacja do udziału w postępowaniu w sprawie opinii o zamiarze likwidacji szkoły w S. Minister Edukacji i Nauki wyjaśnił również, że interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, wynikający z subiektywnego przekonania podmiotów, że powinni oni być stroną postępowania, opartego na pewnych okolicznościach faktycznych, nie znajdujących jednak oparcia w prawie materialnym i wynikających z nich uprawnieniach wymagających ochrony prawnej. Minister Edukacji i Nauki nie kwestionuje, że rodzice mogą być zainteresowani w sprawie likwidacji szkoły, do której uczęszczają ich dzieci. Nie oznacza to jednak, że mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz co najwyżej posiadają interes faktyczny, który nie stwarza legitymacji procesowej do bycia stroną w tym postępowaniu. W świetle art. 89 ust. 1 w związku z ust. 9 ustawy - Prawo oświatowe, rodzice uczniów jedynie powinni zostać poinformowani o zamiarze likwidacji czy przekształcenia szkoły, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 910, z późn. zm.) natomiast nie upoważnia rodziców do brania udziału w opiniowaniu zamiaru likwidacji czy przekształcenia szkoły. W sytuacji, gdy zażalenie wnosi podmiot, który nie był stroną postępowania przed organem pierwszej instancji, ani nie ma przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby, że ma interes prawny w tym postępowaniu, organ odwoławczy zobowiązany jest do umorzenia postępowania zażaleniowego (odwoławczego). Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca. Przedmiotowemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż rodzic dziecka uczęszczającego do danej szkoły nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej zaopiniowania zamiaru likwidacji szkoły przez kuratora oświaty w procesie likwidacyjnym danej szkoły oraz uznanie, iż nie posiadam interesu prawnego w sprawie pozwalającego na zaskarżenie postanowienia [...] Kuratora Oświaty (dalej "Kuratora Oświaty:) z dnia [...] grudnia 2020 r., pozytywnie opiniującego zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej im. M.K. w S. z dniem [...] sierpnia 2021 r., znak [...] (dalej "postanowienia Kuratora Oświaty"), 2. naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 63 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 70 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez uznanie, iż rodzic dziecka uczęszczającego do danej szkoły publicznej nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej zaopiniowania zamiaru likwidacji szkoły przez kuratora oświaty w procesie likwidacyjnym danej szkoły, 3. naruszenie art. 141 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, iż nie posiada interesu prawnego w sprawie, pozwalającego na zaskarżenie postanowienia Kuratora Oświaty, 4. naruszenie przepisu art. 124 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez pominięcie części elementów koniecznych postanowienia oraz sporządzenie niepełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie; nie ustosunkowanie się do argumentów wskazanych w zażaleniu dotyczących interesu prawnego rodzica; 5. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 kpa poprzez dokonanie wybiórczej analizy stanu faktycznego i prawnego w sprawie; zaniechanie dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych, nie ustosunkowanie się do argumentów wskazanych w zażaleniu dotyczących interesu prawnego rodzica. Domagała się przeprowadzenia dowodu z dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, załączonego do zażalenia na postanowienie Kuratora Oświaty - zaświadczenia Dyrektora Szkoły z dnia [...] stycznia 2021 r. - na okoliczność: posiadania uprawnień do złożenia przedmiotowego zażalenia i legitymowania się interesem prawnym zarówno w sprawie dot. zażalenia na postanowienie Kuratora Oświaty pozytywnie opiniującego zamiar likwidacji szkoły, jak i interesu prawnego do złożenia niniejszej skargi. W związku z powyższym wnosiła o: 1.uchylenie postanowienia Ministra i (na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. p.p.s.a.) i poprzedzającego go postanowienia Kuratora Oświaty z dnia [...] grudnia 2020 r., pozytywnie opiniującego zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej im. M. K. w S. z dniem 31 sierpnia 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi i instancji; 2.ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra z dnia [...] lutego 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi; W uzasadnieniu skargi rozwinięto poszczególne jej zarzuty podkreślając, że nie budzi obecnie wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie, iż "rodzice uczniów (opiekunowie prawni), jako sprawujący władzę rodzicielską (pieczę) nad dzieckiem, legitymują się interesem prawnym, jeśli chodzi o proces likwidacji szkoły publicznej, dotyka on bowiem ich ważnych spraw życiowych. Z tego względu przysługuje im status strony postępowania w przedmiocie wyrażenia opinii o likwidacji szkoły publicznej oraz mogą oni wnosić środki zaskarżenia i skargi do sądu na wydawane w nim postanowienia", (tak: M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, art. 89). Skarżąca podkreśliła, że już w 2010 r., Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1143/09 zaprezentował precyzyjny wywód w przedmiocie tego dlaczego rodzic posiada interes prawny w sprawie dotyczącej opiniowania przez kuratora oświaty zamiaru likwidacji szkoły. Powołano wyrok WSA w Łodzi, wskazując, że w ocenie Sądu uchwała w sprawie przekształcenia szkoły podstawowej wprost dotyka interesów prawnych rodziców uczniów, które w danej szkole realizują obowiązek szkolny. (...) W orzecznictwie jak i doktrynie wskazuje się, iż łatwo jest wykazać legitymację skargową rodzicom uczniów szkoły gminnej która ulega likwidacji bądź przekształceniu. Dzieciom tych rodziców należy zapewnić możliwość kontynuowania nauki. Nie ma wątpliwości, że uchwała, na skutek której uczniowie będą zmuszeni uczyć się w szkole o zmienionej strukturze ingeruje w interesy prawne rodziców i podmiotowe prawo uczniów do nauki. Z art. 15 w związku z art. 14b ustawy o systemie oświaty [obecnie art. 33 i następne ustawy Prawo oświatowej] wynikają obowiązki rodziców związane z realizacją przez ich dzieci obowiązku szkolnego. Jednocześnie na gminie ciąży z mocy art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy w zakresie edukacji publicznej. Uwzględniając powyższą regulację prawną należy ocenić, że rodzice dzieci uczęszczających do przekształcanej szkoły niewątpliwie mają legitymację skargową do zaskarżenia uchwały o przekształceniu tej szkoły. (Wyrok WSA w Łodzi z 10.10.2012 r., III SA/Łd 635/12). Minister Edukacji i Nauki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy rodzicom niepełnoletniego ucznia szkoły, mającej ulec likwidacji w trybie art. 89 ustawy Prawo oświatowe, przysługuje przymiot strony owego postępowania. W ocenie tut. Sądu na w/postawione pytanie należy udzielić pozytywnej odpowiedzi. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wobec treści przywołanego przepisu, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma odkodowanie pojęcia "interes prawny". Sformułowanie to nie zostało wprost wyjaśnione w ustawie. Zgodnie jednak z poglądami doktryny i judykatury, szczególną cechą "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. W realiach faktycznych niniejszej sprawy występuje zaś właśnie sytuacja, gdy likwidacja szkoły, w sposób bezpośredni rzutuje na sformułowany w art. 70 ust.1 Konstytucji RP, obowiązek szkolny. Skoro bowiem dziecko skarżącej – realizując obowiązek nauki - uczęszcza do szkoły, która ma zostać zlikwidowana, to oczywistym jest, że owo przekształcenie pozostaje w bezpośrednim związku z realizacją przez niepełnoletniego ucznia obowiązku nauki. Rodzicowi takiego niepełnoletniego ucznia, który odpowiada za realizację przez swoje dziecko w/w obowiązku, przysługuje więc przymiot strony w postępowaniu opisanym w art. 89 Prawa oświatowego. Nie wymaga przecież dowodu okoliczność, iż pozbawienie możliwości kształcenia dziecka w konkretnej szkole, będzie wiązało się ze zmianą sposobu wywiązywania się przez dziecko z ciążącego na nim obowiązku szkolnego (np. choćby z uwagi sposób organizacji nauki w danej szkole, kadrę nauczycielską, czy odległość szkoły od miejsca zamieszkania – w przypadku likwidacji danej placówki oświatowej). Powyżej zaprezentowany pogląd pozostaje w zgodzie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w uzasadnieniu wyroku z 27 stycznia 2010 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1143/09 wskazał, że "procedura likwidacji szkoły uregulowana na gruncie ustawy o systemie oświaty, zagwarantowała rodzicom udział w procedurze likwidacji szkoły, zatem uznać należy, że rodzice uczniów (opiekunowie prawni) jako sprawujący władzę rodzicielską (pieczę) nad dzieckiem mają interes udziału w tym procesie, bowiem dotyka on ich ważnych spraw życiowych. (...) Skoro zatem dzieci skarżącego uczęszczają do tej szkoły, która ma być zlikwidowana, a przepisy ustawy o systemie oświaty gwarantują rodzicom udział w procedurze likwidacji szkoły oraz nakładają na rodziców dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu określone obowiązki, to należy przyjąć, że skarżący legitymuje się interesem prawnym w niniejszej sprawie (w tym zakresie także: NSA w wyroku z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3045/13; WSA w Gliwicach w postanowieniu z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie IV SA/Gl 634/16)". W ten sam sposób wypowiadają się również w spornej kwestii przedstawiciele doktryny. W komentarzu pod redakcją Mateusza Pilicha do ustawy Prawo oświatowe zostało m.in. zawarte stwierdzenie, iż : "Rodzice uczniów (opiekunowie prawni), jako sprawujący władzę rodzicielską (pieczę) nad dzieckiem, legitymują się interesem prawnym, jeśli chodzi o proces likwidacji szkoły publicznej, dotyka on bowiem ich ważnych spraw życiowych. Z tego względu przysługuje im status strony postępowania w przedmiocie wyrażenia opinii o likwidacji szkoły publicznej oraz mogą oni wnosić środki zaskarżenia i skargi do Sądu na wydawane w nim postanowienia". Przywołane wyżej poglądy judykatury i doktryny tut. Sąd w pełni podziela i traktuje jak własne. Skoro bowiem ustawodawca w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym przekształcenia szkoły biorą udział : - właściwy kurator, - organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu, - rodzice uczniów (ewentualnie pełnoletni uczniowie), to kłóciłoby się z zasadą racjonalności ustawodawcy pogląd, że rodzice uczniów lub pełnoletni uczniowie zostali wyłączeni z kręgu podmiotów upoważnionych do skarżenia postanowienia właściwego kuratora oświaty w przedmiocie wyrażenia opinii o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły. Materia określenia kręgu uczestników danego postępowania, materia wyrażenia powyższej opinii i materia zaskarżalności postanowienia zawierającego ową opinię, została przecież uregulowana w tym samym przepisie ustawy (odpowiednio w ust.1, 3 i 4). Nie sposób więc przyjąć, aby działając w sposób racjonalny, ustawodawca określając w jednym przepisie krąg uczestników danego postępowania, okrawał w sposób domyślny (bez konkretnego zapisu w przepisie) krąg uczestników jednego z etapów tego właśnie postępowania. Stąd pogląd wyrażony przez organ w skarżonym postanowieniu, jawi się jako niedopuszczalna próba nadinterpretacji normy prawa powszechnie obowiązującego. Podkreślenia wymaga fakt, że opinia kuratora oświaty w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, pozostaje w bezpośrednim związku z samym przekształceniem, umożliwiając jego skuteczne dokonanie. Przez to pozostaje również w bezpośrednim związku z działaniem rzutującym wprost na realizację obowiązku szkolnego. Nadto ten moment, czyli planowanie konkretnych zmian, jest de facto jedyną chwilą, gdy możliwym jest jeszcze realne uwzględnienie argumentów rodziców dzieci i dokonanie ewentualnych zmian w procesie planowanej likwidacji szkoły, aby jak najbardziej ograniczyć potencjalnie negatywne dla uczniów i ich rodziców konsekwencje owego przekształcenia. Przeniesienie możliwości aktywności procesowej rodziców uczniów, dopiero na dalszy etap procedury przekształcania szkoły sprawiałoby, że udział ten miałby charakter czysto iluzoryczny, wobec dokonanej już stosowną uchwałą likwidacji czy przekształcenia placówki oświatowej. Reasumując, tut. Sąd doszedł do wniosku, iż rodzicom niepełnoletnich uczniów uczęszczających do szkoły objętej zamiarem likwidacji w trybie art. 89 ustawy Prawo oświatowe, przysługuje status strony tego postępowania, a więc również przysługuje prawo do r. p[oz. skutecznego wniesienia zażalenia na postanowienie kuratora oświaty, zawierające opinię w sprawie tej likwidacji. Konsekwencją powyższego było oczywiście przyjęcie przez Sąd, że rodzice niepełnoletnich uczniów takiej szkoły, mają też prawo do skutecznego skarżenia badanego w niniejszej sprawie postanowienia o umorzeniu postepowania. Na marginesie Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy organ dochodzi do wniosku, że zażalenie zostało wniesione przez osobę nie będąca stronną w tym postępowaniu to winien wydać postanowienie w trybie art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności odwołania a nie umorzyć postepowanie bez wyjaśnienia przyczyn tego umorzenia, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd nie miał podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a., gdyż niniejsze postępowanie dotyczy jedynie ustalenia przymiotu strony w postępowaniu głównym, którym to postępowaniem jest postępowanie w przedmiocie opinii o likwidacji szkoły. Sąd działając w trybie art. 135 p.p.s.a zobowiązany jest do podjęcia przewidzianych w komentowanej ustawie środków, a więc wydania stosownego orzeczenia, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, tj. ustalenia przymiotu strony w niniejszym postepowaniu nie było konieczne uchylanie postanowienia [...] Kuratora Oświaty o wyrażeniu opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji ww. szkoły, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., którym to postanowieniem pozytywnie zaopiniował ten zamiar. W związku z powyższym, uznając że skarżone rozstrzygnięcie narusza prawo, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt. 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.). O kosztach orzeczono stosownie do dyspozycji art. 200 p.p.s.a.. W świetle powyższego organ będzie zobligowany do tego, aby w sposób merytoryczny rozpoznać sporne zażalenie.