II OSK 1037/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt II SAB/Po 171/20 w sprawie ze skargi R. O. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 171/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R.O. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że pismem z dnia [...] listopada 2020 r. R.O. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza [...], po wydaniu postanowienia z dnia [...] września 2019 r., wnosząc o: 1. wydanie stosownego orzeczenia przez Burmistrza, bądź podjęcie niezbędnych kroków w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., 2. uwzględnienie skargi na bezczynność Burmistrza, zobowiązanie go do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu bądź podjęcia kroków) w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Burmistrza [...] w trybie autokontroli, 3. stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności, 4. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność) przez Burmistrza miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. przyznanie od Burmistrza na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 6. zasądzenie od Burmistrza na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Sąd I instancji zaznaczył, że w skardze jednoznacznie określono, iż do bezczynności miało dojść po wydaniu przez Burmistrza postanowienia z dnia [...] września 2020 r. o zwieszeniu postępowania. Sąd I instancji wyjaśnił, że pojęcie bezczynności, ogranicza się do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.) lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art 36 k.p.a. Do terminów określających terminy załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie zatem z wolą ustawodawcy okres zawieszenia postępowania nie jest wliczany do terminów, których naruszenie skutkuje zaistnieniem stanu bezczynności (por. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) i wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie (art. 103 k.p.a.) Koreluje z tym treść art. 99 k.p.a., który choć nakłada na organ obowiązek przedsiębrania niezbędnych kroków w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, to nie wskazuje przecież żadnych terminów. Brak zakreślonych terminów skutkuje niemożnością ich naruszenia i tym samym ziszczenia się przesłanki zaistnienia stanu bezczynności. Sąd I instancji zaznaczył, że w kontrolowanej sprawie zarzucono organowi bezczynność, nie zaś przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednoznacznie sformułowane żądania skargi zawarte w jej punktach 2, 3 i 4 dotyczą jedynie bezczynności. Mając na uwadze, że skarga sporządzona została przez zawodowego pełnomocnika i poprzedzona została ponagleniem, w którym kilkakrotnie również wskazano jedynie tę formę opieszałości, jaką jest bezczynność, przyjąć należy, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest tylko bezczynność Burmistrza, nie zaś przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania. To z kolei skutkować musi stwierdzeniem niezasadności skargi, skoro - jak wyżej wskazano - stan zawieszenia postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów, powodując tym samym niemożność ich niedochowania, a więc popadnięcia w bezczynność. W takiej sytuacji irrelewantne pozostają rozważania, czy ewentualna opieszałość w podejmowaniu kroków, o jakich mowa w art. 99 k.p.a. kwalifikowana być może jako przewlekłość postępowania. W skardze kasacyjnej R.O. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie : 1. art. 35 § 1 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. i art. 12 k.p.a. w związku z art. 99 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa polegające na nie poczynieniu niezbędnych kroków w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania; 2. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi zamiast na jej uwzględnieniu; 3. art. 149 p.p.s.a. polegające na niezbadaniu i dokonaniu oceny, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego; 4. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na nie niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w razie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku (art. 30 § 5). Zawieszenie postępowania dokonane postanowieniem wydanym we wrześniu 2019 r. miało konkretną przyczynę i tylko jej ustanie lub trwanie może być punktem odniesienia przy ocenie stanu bezczynności polegającego na niepodejmowaniu postępowania. Zawieszenie postępowania nastąpiło z powodu śmierci jednej ze stron postępowania - M. i M.B.. Organ miał zatem nie tylko obowiązek wystąpienia o wyznaczenie kuratora spadku, ale także obowiązek systematycznego sprawdzania, czy postępowanie w sprawie ustalenia kręgu spadkobierców jest w ogóle w toku albo czy zostało ostatecznie zakończone. Kontrola zawieszonego postępowania pod kątem sprawdzenia ustania przeszkody w jego kontynuowaniu dotyczyć powinna wyłącznie przeszkody uznanej za przyczynę zawieszenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Burmistrz [...] powinien bez zbędnej zwłoki (licząc termin od dnia zawieszenia postępowania tj. od dnia [...] września 2019 r.) poczynić niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Tymczasem minął ponad rok. a nawet prawie 1,5 roku, a Burmistrz [...] w przedmiotowej sprawie nie podjął jakichkolwiek kroków w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania (jest w stanie bezczynności) i tym samym w sposób rażący naruszył art. 35 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że w sprawie mogła wystąpić przewlekłość, która w ocenie Sądu nie była przedmiotem skargi. Sąd uznał zatem, że nie miał obowiązku zbadania owej przewlekłości. Skarżący kasacyjnie potwierdził, że jego intencją była skarga na bezczynność, co wcale nie oznacza, że obowiązkiem Sądu I instancji nie było też zbadanie sprawy w kwestii ewentualnej przewlekłości postępowania. Sąd administracyjny rozpoznający skargę na bezczynne prowadzenie postępowania przez organy obciąża obowiązek oceny, czy postępowanie administracyjne w danej sprawie dotknięte jest przewlekłością, a więc czy organ administracji publicznej prowadzi lub prowadził postępowanie administracyjne przewlekle. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 35 § 1 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. i art. 12 k.p.a. w związku z art. 99 k.p.a. Art. 35 § 1 k.p.a. przewiduje, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Art. 12 k.p.a. wskazuje, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Natomiast ostatni z przywołanych w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej przepisów nakłada na organ, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, obowiązek wystąpienia równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwania strony do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 36 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Zaznaczyć także trzeba, że zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w k.p.a. w tym, wstrzymuje określone w art. 35 k.p.a. terminy rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażany w orzecznictwie oraz doktrynie pogląd, iż funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości (za okres zawieszenia), związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia (kwestionowania we właściwym trybie i toku) tego postanowienia. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2015 r., I OSK 1222/15, z dnia 29 listopada 2007 r. II OSK 1380/07, postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 1992 r. II SA 697/92; http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Marek Wierzbowski; Legalis). W konsekwencji Sąd I instancji trafnie ocenił, że skuteczne zawieszenie postępowania, uniemożliwiało stwierdzenie, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie pozostawał w bezczynności. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Przywołane przepisy są przepisami wynikowymi. Ich zastosowanie uzależnione jest od stwierdzenia przez sąd, że w rozpoznawanej przez niego sprawie doszło bądź nie do takiego naruszenia przepisów, które daje podstawę do zastosowania przepisu, na podstawie którego skargę oddala bądź ją uwzględnia i stwierdza bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym zarzut naruszenia przepisów art. 149 oraz art. 151 p.p.s.a. powinien być każdorazowo powiązany z zarzutem naruszenia przepisów warunkujących konieczność zastosowania art. 149 bądź art. 151 p.p.s.a. W związku z brakiem odniesienia analizowanego zarzutu do naruszenia innych przepisów prawa zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Art. 3 § 2 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa zakres kontroli sądów administracyjnych i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, który w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1598/17, LEX nr 2865751). Takim przepisem nie jest art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że o jego naruszeniu można mówić wyłącznie w sytuacji, gdyby sąd przekroczył zakres kontroli określony w § 1 (kontrola działalności administracyjnej, rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.