II SAB/Po 152/20

Dnia 14 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska -Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu [...] stycznia 2021 roku sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie legalności budowy i użytkowania obiektów budowlanych oddala skargę Wnioskiem złożonym dnia [...] sierpnia 2020 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej PINB) S. K. reprezentowana przez J. K. żądała wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych, usytuowanych na sąsiedniej działce nr [...] przy ul. [...] w [...], gmina [...] nad [...], w powiecie [...] W uzasadnieniu wskazano, że interes prawny S. K. jako współwłaścicielki nieruchomości sąsiedniej – działki nr [...] przejawia się w tym, iż rodzaj i legalność zabudowy na działce sąsiedniej oraz sposób użytkowania obiektów budowlanych ma możliwość oddziaływania na jej nieruchomość. Skarga na bezczynność organu została wniesiona w dniu [...] października 2020 r. przez S. K. i dotyczyła postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy i użytkowania obiektów budowlanych położonych w [...] przy ul. [...], na działce nr [...]. Skarżąca zarzuciła organowi: - brak wydania decyzji, - brak odmowy wszczęcia postępowania, - niezawiadomienie organu o wszczęciu postępowania. Zdaniem skarżącej sprawa nie jest skomplikowana i powinna zostać załatwiona w ciągu miesiąca tj. do [...] września 2020 r. W ocenie skarżącej organ powinien ustalić strony postępowania i zawiadomić ich o wszczęciu postępowania zgodnie z art. 64 § 4 k.p.a. bądź też wydać zgodnie z art. 61 § 1 postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżąca wskazała, że organ bezczynność tłumaczy koniecznością przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych i postępowania wyjaśniającego. Tymczasem zdaniem skarżącej nie może być mowy o przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego, skoro postępowanie w ogóle nie zostało wszczęte. PINB zakończył sprawę decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe (k. 18 akt). Organ uznał, że budowa obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr [...] nie narusza przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r. poz. 1333 t.j. zwanej dalej Prawem budowlanym), jak również, że legalność i sposób użytkowania zabudowy nie mają negatywnego oddziaływania na działki sąsiednie. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz PINB w [...] kosztów postępowania. Zdaniem PINB złożone przez pełnomocnika strony ponaglenie oraz skarga opierają się na błędnej tezie, iż wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy i użytkowania obiektów budowlanych, następuje na żądanie strony złożone do organu i od daty złożenia wniosku biegnie termin dla jej załatwienia. Faktycznie natomiast, wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego zawsze, za wyjątkiem postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie prowadzone jest z urzędu, a jego wszczęcie następuje w momencie ustalenia przez organ przesłanek dających podstawę do zawiadomienia stron, iż organ wszczyna postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r. poz. 2325 t.j. dalej powoływanej jako "Ppsa") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021 r. poz. 137 t.j.) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 52 § 1 Ppsa skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 Ppsa). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 Ppsa), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 Ppsa. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa), a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z [...] września 2020 r., przed wniesieniem skargi. Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi należy wskazać, iż obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność PINB rzeczywiście zaistniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. W sprawie należało ustalić od jakiego momentu należy liczyć termin załatwienia sprawy. Stanowiska stron w tym zakresie były sporne. Organ twierdził bowiem, że termin ten winien być liczony od daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, z kolei skarżąca twierdziła, że w niniejszej sprawie postępowanie powinno zostać wszczęte na jej wniosek z dnia [...] sierpnia 2020 r. i od ww. daty należy liczyć początek biegu terminu. Przede wszystkim wskazać należy, iż do terminu rozpoznania sprawy w przedmiocie legalności budowy i użytkowania obiektów budowlanych stosuje się reguły określone w Kpa. Przepis art. 35 § 3 Kpa stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W kwestii właściwego sposobu wszczęcia postępowania administracyjnego należy zwrócić uwagę, że przepis art. 61 § 1 Kpa (przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. na żądanie (wniosek) strony lub z urzędu. Pismo, w którym strona wnosi o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu nie stanowi żądania, o którym mowa w art. 61 § 1 Kpa i art. 61a § 1 Kpa. Tego rodzaju "żądanie", w którym strona domaga się wszczęcia przez organ postępowania z urzędu nie wiąże organu. Nie skutkuje ono również wszczęciem postępowania administracyjnego. Pismo takie należy traktować jako powiadomienie organu o okolicznościach, które zdaniem strony, winny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie II SAB/Po 145/19, wyrok WSA w Lublinie z 8 czerwca 2017 roku II SA/Lu 285/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej CBOSA). Artykuł 61 § 3 Kpa nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu. Za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 142-143). Pierwszą czynnością jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 Kpa). "Wobec faktu, że Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono w sprawie" – por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 291). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepisy Prawa budowlanego regulujące tryby postępowań nadzorczych organów nadzoru budowlanego w sprawach związanych z kontrolą legalności wykonywanych robót budowlanych (art. 48-51 Prawa budowlanego) nie zawierają postanowień w zakresie wszczęcia postępowania w tego rodzaju sprawach. Stanowisko dopuszczające wszczęcie postępowania w zakresie objętym przepisami art. 48-51 Prawa budowlanego (regulującym tzw. postępowanie legalizacyjne lub naprawcze) nie tylko z urzędu, ale i na wniosek strony postępowania jest szeroko akceptowane w orzecznictwie sądowym (patrz np. wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11 i 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1815/13, postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1815/13 czy nowsze orzecznictwo, jak wyroki NSA z dnia 21 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 2364/17 i 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 45/18, dostępne CBOSA). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, iż zdaniem Sądu pismo skarżącej z dnia [...] sierpnia 2020 r. (data wpływu do organu) ma w istocie charakter interwencyjny i zawiera informację o zasadności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, nie stanowi natomiast wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Słusznie zatem wywodził organ, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte, nie na wniosek, a z urzędu. Organ nadzoru budowlanego właściwie zareagował na pismo skarżącej i podjął czynności kontrolne na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego. Prowadzenie czynności kontrolnych przez organ samo w sobie nie oznaczało, że prowadzi on jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, które każdorazowo powinno zmierzać do wydania decyzji kończącej to postępowanie. Prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie kontrolne nie jest bowiem równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego i jedynie, w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi lub wniosku obywatela, przepisy art. 48, art. 50-51 Prawa budowlanego mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Ponadto należy mieć na względzie specyfikę Prawa budowlanego i pamiętać, że zgodnie z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami tej ustawy mogą dokonywać czynności kontrolnych, a ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, powołany przepis stanowi lex specialis wobec regulacji Kpa w takim zakresie, że dopuszcza na wstępnym etapie, jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego, na dokonanie kontroli w zakresie objętym Prawem budowlanym (tak też NSA w wyroku z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1231/16, dostępnym jw.). Powołany art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego pozwala na dokonywanie czynności wstępnych i zakres tych czynności wstępnych powinien zmierzać do ustalenia istnienia podstaw do ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie. Tego rodzaju czynności wstępne, nazwane czynnościami kontrolnymi, obejmują wstęp na teren inwestycji (art. 81a ust. 1 Prawa budowlanego), przeprowadzanie kontroli w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika (art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego) oraz domagania się informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem lub wykonaniem danych robót (art. 81c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Przy czym, jak wynika z przywołanego art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego – dopiero ustalenia dokonane w czasie takich czynności kontrolnych mogą być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego regulowanego w jednym z trybów (postepowania naprawcze) objętych Prawem budowlanym. Z powyższego wynika, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego nie każde zawiadomienie informujące o nieprawidłowościach przy prowadzonych robotach budowlanych, nawet pochodzące od strony, wprost prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 2582/18, dostępnym jw.). Skoro zatem zwykle dopiero wyniki przeprowadzonych kontroli obiektu budowlanego mogą wskazywać na konieczność uruchomienia postępowania legalizacyjnego (naprawczego), to same czynności kontrolne nie wchodzą zasadniczo w skład postępowania jurysdykcyjnego, a zatem datą wszczęcia postępowania nie powinien być ani dzień ich przeprowadzenia, ani też dzień wniesienia podania o przeprowadzenie kontroli obiektu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2020 r. II SAB/Po 69/20, dostępny jw.). W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła bezczynność organu w zakresie rozpoznania podania skarżącej z dnia [...] sierpnia 2020 r. o konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy. Tak określony przedmiot bezczynności powiązała z niezałatwieniem sprawy administracyjnej, w szczególności z niewydaniem przez PINB postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa jest w art. 61a § 1 Kpa. Skoro zatem zwykle dopiero wyniki przeprowadzonych kontroli obiektu budowlanego mogą wskazywać na konieczność uruchomienia postępowania legalizacyjnego (naprawczego), to same czynności kontrolne nie wchodzą zasadniczo w skład postępowania jurysdykcyjnego, a zatem datą wszczęcia postępowania nie powinien być ani dzień ich przeprowadzenia, ani też dzień wniesienia podania o przeprowadzenie kontroli obiektu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2020 r. II SAB/Po 69/20, dostępny jw.). W rezultacie zatem, zdaniem Sądu, pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r. stanowiło jedynie powiadomienie, organu o okolicznościach sprawy, które skutkowały skierowaniem do wszystkich osób, których to dotyczy, pisma z dnia [...] października 2020 r. zawiadamiającego o wszczęciu postępowania administracyjnego. W okolicznościach badanej sprawy, termin od którego należy liczyć ewentualną bezczynność organu to data wszczęcia postępowania administracyjnego tj. [...] września 2020 r. Decyzja w tej sprawie zapadła w dniu [...] listopada 2020 r., a zatem przed upływem dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy. Zdaniem skarżącej decyzja powinna zostać wydania do dnia [...] września 2020 r. gdyż sprawa ta nie jest sprawą skomplikowaną. Z twierdzeniem tym nie można się zgodzić, bowiem przed wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu, organ winien był przeprowadzić kontrolę, nie był on zatem w stanie wydać decyzji do dnia [...] września 2020 r. Po przeprowadzeniu kontroli, organ, wbrew zarzutom skargi, ustalił strony postępowania i zawiadomił je pismem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] o wszczęciu postępowania, zgodnie z art. 64 § 4 Kpa, a następnie przed upływem dwumiesięcznego terminu tj. w dniu [...] listopada 2020 r. wydał decyzję w sprawie. Nie doszło zatem do bezczynności w sprawie, wobec powyższego na podstawie art. 151 Ppsa, skargę należało oddalić. Końcowo Sąd wyjaśnia, iż skarga została rozpoznana zgodnie z art. 119 pkt. 4 Ppsa w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.