VII SA/Wa 2735/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant ref. staż. Katarzyna Dorota Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda [...] decyzja z [...] września 2017r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017, poz. 1332), po rozpatrzeniu odwołania M. Sp. z o.o. – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] maja 2017 r., nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. Sp. z o.o. z siedzibą w W., pozwolenia na budowę budynku gastronomicznego z infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu na działce o nr ew. [...] i [...] obr. F., gmina R., Organ przytoczył art. 35 ust. 1 Prawo budowlane oraz ust. 3 ww. przepisu wskazując, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis ten stanowi zatem wprost o konieczności nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Starosta P. postanowieniem z [...] marca 2017 r., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Zaznaczył następnie, że na ww. terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwalą Nr [...] Rady Gminy R. z [...] lipca 2010 r. W postanowieniu Starosta wezwał do doprowadzenia projektu do zgodności z wnioskiem i planem, wskazania sposobu obsługi komunikacyjnej miejsc parkingowych, uzupełnienia strony tytułowej o kategorie obiektu, złożenia charakterystyki energetycznej, wskazania elementów istniejących i projektowanych, dostarczenia projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na mapie do celów projektowych. Inwestor uzupełnił braki, jednak w niepełnym zakresie. Nie został uzupełniony wymóg złożenia projektu muru oporowego. Inwestor przedłożył go w postepowaniu odwoławczym. Nie spełniono również obowiązku realizacji miejsc parkingowych zgodnej z § 21 pkt 7c planu, nakazującego zapewnienie na terenie inwestycji, co najmniej 10 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych. Wojewoda uznał jednak, iż nałożenie tego obowiązku było niezasadne, skoro zaprojektowano 11 miejsc postojowych na parkingu zewnętrznym. Niemniej organ wskazał, że inwestycja jest sprzeczna z § 124 ust 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014, poz.1853 ze zm.: dalej: r.m.g.). Dalej wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Jak wynika z § 3 ust. 1 r.m.g. przepisy rozporządzenia stosuje się przy budowie obiektów budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów naftowych, a także przy przebudowie tych obiektów. Są to zatem przepisy odrębne określające dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków w rozumieniu § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia. W świetle § 76 ust. 1 r.m.g. odległość zbiorników podziemnych do 65 m3 z gazem płynnym od budynków mieszkalnych jednorodzinnych winna wynosić 15 m, natomiast od budynków zamieszkania zbiorowego oraz obiektów użyteczności publicznej 30m. Zgodnie zaś z § 124 ust 1 magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1.350 kg, odmierzacze tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż: 1) 10 m od budynku stacji paliw płynnych; 2) 10 m od miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych oraz od granicy działki lub krawędzi jezdni, jeżeli przepisy o drogach publicznych nie stanowią inaczej; 3) 30 m od budynków mieszkalnych jednorodzinnych; 4) 60m od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego; 5) 20 m od innych budynków niż wymienione w pkt 3 i 4; 6) 20 m od granicy lasu; 7) 6 m od zbiorników naziemnych innych paliw płynnych; 8) 10 m od rzutu skrajnego przewodu sieci elektroenergetycznej i skrajnej szyny linii tramwajowej o napięciu do 1 kV; 9) 1,5 krotnej wysokości zawieszenia najwyższego nieuziemionego przewodu na słupie napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu powyżej 1 kV od słupa tej linii; 10) określona w § 98 ust. 1 pkt 6. Zgodnie z § 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek gastronomiczny jest budynkiem użyteczności publicznej. Organ podniósł, że w związku z położeniem inwestycji w pobliżu stacji paliw, wezwano inwestora do wskazania pojemności zbiornika gazu LPG przy stacji paliw na działce nr [...] oraz odległości istniejących odmierzaczy gazu LPG od projektowanego budynku. Inwestor poinformował, że dwa zbiorniki leżą 38,9 m od ww. budynku, a objętość każdego wynosi 10 m3.. Natomiast odległość odmierzacza gazu na działce wynosi 45,3 m od budynku gastronomicznego. Lokalizacja ww. budynku 45, 3 m od odmierzacza gazu jest niezgodna z § 124 ust 1 pkt 4 r.m.g. Natomiast art. 76 ust. 1 r.m.g nie został naruszony. Organ zaznaczył, że od obowiązku zachowania przepisów rozporządzenia inwestor może zostać zwolniony tylko w trybie art. 9 ust. 1 ustawy. Następnie wskazał, że pomimo, iż nie wszystkie obowiązki uzupełnienia braków nałożono prawidłowo, to odmowa udzielenia pozwolenia na budowę była zasadna z uwagi na niezgodność inwestycji z § 124 ust 1 pkt 4 r.m.g. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. Spółka z o.o. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) § 3 ust. 1 r.m.g. poprzez zastosowanie rozporządzenia do obiektu niezwiązanego z magazynowaniem, przeładunkiem i dystrybucją ropy naftowej produktów naftowych, podczas gdy przepisy rozporządzenia wyraźnie wskazują, że stosuje się je jedynie do obiektów funkcjonalnie związanych z produktami naftowymi i ropą naftową. b) § 124 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 124 ust. 2 pkt 3 r.m.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że lokalizacja budynku gastronomicznego 45,3 m od odmierzacza gazu jest niezgodna z ww. przepisami, podczas gdy spełnia ona warunki ww. przepisu, gdyż prawidłowe jego zastosowanie nakazuje przyjąć, że redukcja wymaganej odległości od budynków użyteczności publicznej obejmuje zarówno podziemne butle z gazem, jak i służące do obsługiwania powyższych butli i funkcjonalnie z nimi związany odmierzacz gazu. c) art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlane poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało niestwierdzeniem, że dystrybutory paliwa (odmierzacze) stanowią urządzenia techniczne związane z budowlami, czyli podziemnymi zbiornikami paliwa. d) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit c Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że położenie budynku objęte jest niebezpieczeństwem pożarowym ze strony instalacji gazowej, w tym odmierzacza gazu, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów nakazuje przyjąć, że umieszczenie zbiorników z gazem pod ziemią zabezpiecza bezpieczeństwo restauracji. 2) Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i wadliwej ocenie materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy wyrażające się w tym, iż organ pominął funkcjonalny związek pomiędzy zbiornikami gazu ziemnego, a odmierzaczem gazu, które stanowią jedną całość i powinny być analizowane łącznie. b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...], podczas gdy prawidłowa kontrola instancyjna powinna doprowadzić do uchylenia tej decyzji i wydania pozwolenia na budowę. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że problem "błędnej wykładni" polega na niewłaściwej interpretacji treści normatywnej przepisu. Dochodzi do niej wówczas, gdy organ niewłaściwie zrozumiał treść przepisu, myli się co do jego treści. To przede wszystkim błąd w subsumcji, czyli wadliwe zastosowanie niewłaściwej normy prawa materialnego do określonego stanu faktycznego. W tej sprawie zasadniczy zarzut sprowadza się do tego, czy organy dokonały prawidłowej analizy projektu budowlanego pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. a) Bezzasadne zastosowanie rozporządzenia. Skarżąca wskazała, że § 3 ust. 1 r.m.g. stosuje się przy budowie obiektów budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów naftowych, a także przy przebudowie tych obiektów. Przepis ten wskazuje, że rozporządzenie reguluje materię związaną z budownictwem obiektów związanych z ropą naftową i produktami naftowymi. Przepis ten jest jednoznaczny i językowo niesporny. Nie zawiera wyjątków i odstępstw, a z tego względu nie można go stosować do szerszego zakresu stanów faktycznych, kreując przy tym dodatkowe zakazy i nakazy, które nie wynikają z norm powszechnie obowiązujących. Wykładnia rozszerzająca w stosunku do obowiązków nakładanych przez administrację publiczną jest kategorycznie zabroniona. Następnie podkreśliła, że r.m.g. stosuje się przy budowie i przebudowie obiektów budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku oraz dystrybucji ropy naftowej lub produktów naftowych. Przedsięwzięcie skarżącej nie polega na sprzedaży ropy naftowej, ale na budowie budynku gastronomicznego. Językowa treść § 3 ust. 1 r.m.g. nie pozwala zatem na stosowanie przepisów rozporządzenia do inwestycji skarżącej, co potwierdza orzecznictwo (wyrok WSA w Warszawie z 3 stycznia 2013 r. VII SA/Wa 1031/12 LEX nr 1521081) W przypadku budynku innego niż stacja paliw tj. użyteczności publicznej na tej samej działce lub sąsiedniej zastosowanie może mieć § 11 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) wskazujący, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zwiększających odporność budynku na te zagrożenia Zdaniem skarżącej przepisy r.m.g. stanowią normę szczegółową, która stosowana jest wyłącznie do projektowania baz i stacji paliw. b) Funkcjonalny związek zbiorników z gazem i odmierzacza gazu. Jedynym powodem odmowy wydania pozwolenia była interpretacja § 124 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 124 ust. 2 pkt 3 r.m.g. W ocenie strony Wojewoda wadliwie zinterpretował przywołane przepisy, zastrzegając, że zasadniczy błąd organu odwoławczego obejmował sam fakt stosowania powyższego przepisu. Istotę rozstrzygnięcia stanowi rozwinięcie ww. przepisu o przypadki obniżenia wymaganych odległości, w sytuacji ziszczenia się wymienionego warunku. Wymagane odległości, o których mowa w § 124 ust. 1 pkt 1-5 r.m.g. zmniejsza się o połowę w przypadku m.in. zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 120, zasłaniającej zbiornik od strony obiektu, z wyjątkiem odległości określonych w ust. 1 pkt 3 i 4; 3) zbiorników podziemnych. Budynek gastronomiczny jest budynkiem użyteczności publicznej. Z dokumentów wynika, że dwa zbiorniki na działce nr [...] leżą 38,9 m od projektowanego budynku, przy objętości każdego 10 m3, a odmierzacz gazu 45,3 m. Skarżąca nie zgodziła się z organem, że lokalizacja budynku 45,3 m od odmierzacza gazu jest niezgodna z § 124 ust 1 pkt 4 r.m.g. Stwierdzenie to wyraża bowiem błędną wykładnię przepisu. Zgodnie z orzecznictwem "zbiornik gazu płynnego oraz odmierzacz tego gazu stanowią funkcjonalnie ze sobą powiązane urządzenia służące do tankowania pojazdów gazem płynnym. Nie można oceniać możliwości usytuowania jednego z tych urządzeń w oderwaniu od drugiego. Dlatego dla zachowania odległości usytuowania obu urządzeń należy brać pod uwagę ich funkcjonalny związek. Takie rozumowanie prowadzi do wniosku, że dopuszczenie usytuowania podziemnego zbiornika gazu płynnego w odległości o połowę mniejszej od wskazanej w § 124 ust. 1 Rozporządzenie, obejmuje także wszystkie inne urządzenia funkcjonalnie związane z tym zbiornikiem, w tym również odmierzacz gazu" (Wyrok WSA w Łodzi z 21 grudnia 2010 r. II SA/Łd 738/10, LEX nr 755910). Powyższy funkcjonalny związek wynika przede wszystkim z faktu, iż z odmierzacza gazu nie można korzystać bez zbiorników, z których gaz jest dostarczany. Odmierzacz gazu zawsze musi być położony powyżej poziomu gruntu, w przeciwnym razie niemożliwe byłoby korzystanie z odmierzacza i tankowania paliwa. Nie ma zatem fizycznej możliwości ograniczenia odległości budynków użyteczności publicznej od odmierzacza, co wskazuje, że w żadnym stanie faktycznym skrócenie odległości nie znalazłoby zastosowania. Podkreślić należy, że niebezpieczeństwo z jakim łączy się dystrybucja gazu wynika ze zbiornika gazu, a nie odmierzacza gazu, stąd umieszczenie zbiornika pod ziemią zmniejsza to ryzyko, wpływając także na odmierzacz. Powyższe potwierdza także interpretacja Ministra Gospodarki z 31 stycznia 2006 r. - znak DPO-III-05-02-3-JZW/06 (w załączeniu). Zdaniem strony, ze względu na funkcjonalny związek tych urządzeń, ocena odległości ich usytuowania od budynku mieszkalnego musi odbywać się łącznie (NSA w wyroku z 19 stycznia 2017 r. II FSK 53/15, CBOSA). Powyższe wyroki podkreślają, iż funkcjonalny związek urządzeń wynika z definicji zawartych w Prawie budowlanym. Urządzeniami technicznymi są zatem: "urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki". Zgodnie z piśmiennictwem, urządzenia techniczne nie są samodzielnymi obiektami, ale o ich roli i skutkach prawnych decyduje konstrukcja i istnienie obiektu budowlanego "Urządzenia budowlane stanowią część obiektu budowlanego ( art. 3 pkt 1), pełniąc wobec niego, technicznie rzecz ujmując, funkcję służebną." (A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane, Komentarz, Lex/El. 2017). Urządzenia te nie mają samodzielnego bytu prawnego i stanowią część obiektów budowlanych "To, że urządzenia budowlane zdefiniowano oddzielnie, nie oznacza, że mają one samodzielny byt prawny wykraczający poza granice określone w art. 3 pkt 1, gdyż urządzenia budowlane ze swojej istoty stanowią część obiektu budowlanego (wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, CBOSA)." (A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane, Komentarz, Lex/El. 2017) Wyrokiem, który koresponduje z ww. tezą jest wyrok WSA w Warszawie z 20 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1325/12, LEX nr 1222461), w którym wskazuje się, iż zbiornik LPG zaprojektowany został jako podziemny, odległości zbiornika oraz odmierzacza gazu płynnego od budynków winny być ustalone zgodnie z § 124 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem oraz w związku z § 124 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 rozporządzenia zarówno zbiornik gazu płynnego jak i odmierzacz tego paliwa powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż: 5 m od budynku stacji paliw, 5 m od miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych, 10 m od budynków innych aniżeli budynki mieszkalne jednorodzinne i obiekty użyteczności publicznej oraz budynki mieszkalne wielorodzinne i zamieszkania zbiorowego. Spółka wskazała ponadto, że uzasadnienie decyzji pomija zasadnicze dyrektywy dotyczące zasad projektowania obiektów budowlanych, ujęte w art. 5 Prawa budowlanego. Przypomniała, iż przepisy prawa nie mogą być interpretowane w oderwaniu od zasad logiki i celów jakimi powinny służyć. Projektowanie powinno uwzględniać obowiązek dbałości o bezpieczeństwo pożarowe obiektów budowlanych. Tym niemniej rozumując a contrario nie istnieje uzasadnienie dla ograniczenia realizacji zamierzenia inwestycyjnego skarżącej ze względu na położenie odmierzacza gazu, skoro urządzenie to nie powoduje żadnego niebezpieczeństwa pożarowego, a niebezpieczeństwo umieszczono pod ziemią. Według strony, z powyższej argumentacji wynika, że odległości wskazane w § 124 ust. 1 r.m.g. mogą być zmniejszone w stosunku do podziemnego zbiornika gazu płynnego o połowę, co dotyczy również odmierzaczy gazu. Zaskarżona decyzja narusza zatem prawo materialne. c) Naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca przytoczyła art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. wskazując, że według WSA w Warszawie "Zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 KPA jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą." (wyrok z 12 stycznia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2351/05, LEX nr 196302). Wskazał następnie, że z art. 80 k.p.a. orzecznictwo i doktryna wywodzą zasadę swobodnej oceny dowodów, której naruszeniem jest, m.in. ustalenie przez organ okoliczności faktycznych w sposób sprzeczny z zasadami logiki lub uznanie przez organ pewnych faktów za nieudowodnione, mimo braku podstaw. Według skarżącej organ uchybił ww. przepisom, gdyż oparł rozstrzygnięcie na błędnie ustalonym stanie faktycznym, nie podejmując wszelkich czynności niezbędnych do jego dokładnego wyjaśnienia. Przede wszystkim błędnie ustalił, iż odmierzacz gazu i zbiorniki z gazem nie znajdują się w funkcjonalnym związku, a obiekt budowlany i urządzenie techniczne nie stanowią jednej całości. Nawet z braku wiedzy technicznej i korzystania z wiedzy ogólnej i zasad doświadczenia życiowego wynika, że odmierzacz gazu nieodłącznie związany jest ze zbiornikiem gazu, z którego tankowane jest paliwo. Z tego względu niedostrzeżenie oczywistego związku funkcjonalnego tych urządzeń stanowi naruszenie przepisów postępowania i prowadzi do niedopuszczalnej sytuacji, w której ustalony przez organ stan faktyczny odbiega od rzeczywistości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w tej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi. Ocenie Sądu poddano decyzję Wojewody [...] decyzja z [...] września 2017r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] maja 2017 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gastronomicznego z infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu na działce o nr ew. [...] i [...] obr. F., gmina R.. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. W niniejszej sprawie kwestią sporną było to, czy w niniejszej sprawie organy architektoniczno-budowlane dokonały prawidłowej analizy projektu zagospodarowania działki przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, a konkretnie z § 124 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przepływowe dalekosiężne służące do transportu ropy i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243, poz. 2063 ze zm.). Przypomnieć trzeba, że zgodnie z powołanym przepisem magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż: 1) 10 m - od budynku stacji paliw płynnych; 2) 10 m - od miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych oraz od granicy działki lub krawędzi jezdni, jeżeli przepisy o drogach publicznych nie stanowią inaczej; 3) 30 m - od budynków mieszkalnych jednorodzinnych; 4) 60 m - od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego; 5) 20 m - od innych budynków niż wymienione w pkt 3 i 4; 6) 20 m - od granicy lasu; 7) 6 m - od zbiorników naziemnych innych paliw płynnych; 8) 10 m - od rzutu skrajnego przewodu sieci elektroenergetycznej i skrajnej szyny linii tramwajowej - o napięciu do 1 kV; 9) 1,5-krotnej wysokości zawieszenia najwyższego nieuziemionego przewodu na słupie napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu powyżej 1 kV od słupa tej linii; 10) określona w § 98 ust. 1 pkt 6. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego § 124 cyt. rozporządzenia odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5, mogą być zmniejszone o połowę w przypadku: 1) zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 120, zasłaniającej zbiornik od strony obiektu, z wyjątkiem odległości określonych w ust. 1 pkt 3 i 4; 2) gdy masa składowanego gazu płynnego nie przekracza 440 kg i butle są składowane w kontenerach o konstrukcji ażurowej; 3) zbiorników podziemnych. Wbrew zatem stanowczej argumentacji przedstawionej w skardze i powołanemu tam orzecznictwu, z przytoczonych wyżej regulacji prawnych wynika w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że odległość wskazana pkt 4 ust. 1 § 124 cyt. rozporządzenia – 60 m obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego m.in. od odmierzaczy gazu płynnego i zbiorników na gaz płynny – stosownie do pkt 3 ust. 2 § 124 rozporządzenia może być zmniejszona o połowę wyłącznie do podziemnego zbiornika gazu płynnego. Prawodawca w zamkniętym katalogu przypadków, w których dopuścił zmniejszenie o połowę wymaganych odległości, nie wymienił odmierzaczy gazu. Zdaniem Sądu, jednoznaczny zamiar wyłączenia odmierzaczy gazu płynnego z przytoczonego przepisu potwierdza również treść pkt 1 ust. 1 § 124, w którym nawet przy zastosowaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 120, zasłaniającej zbiornik od strony obiektu, prawodawca zawarł wyjątek odnośnie odległości wymienionych w ust. 1 pkt 3 i 4, a zatem 60 m od m.in. obiektów użyteczności publicznej, jakim niewątpliwie jest budynek gastronomiczny planowany przez inwestora. Rozumienie powołanych przepisów i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie przez organy obu instancji w niniejszej sprawie nie mogło budzić zatem zastrzeżeń. Wprawdzie rację ma skarżąca co do tego, że zbiornik gazu płynnego oraz odmierzacz tego gazu stanowią funkcjonalnie powiązane urządzenia służące do tankowania pojazdów gazem płynnym, z czego wpływa wniosek, że nie można oceniać możliwości usytuowania jednego z tych urządzeń w oderwaniu od drugiego. Niemniej tak eksponowane w skardze powiązanie funkcjonalne, mające przekonać o słuszności prezentowanego stanowiska, nie przeczy stanowisku organów, ale je wzmacnia i potwierdza. W ocenie Sądu, logiczne jest bowiem, że odmierzacz gazu zlokalizowany zawsze na powierzchni ziemi, powiązany przewodami w gruncie z umieszczonym tam zbiornikiem gazu płynnego stanowi realne źródło zagrożenia pożarem, a nawet wybuchem zbiornika, właśnie ze względu na to połączenie. Może stwarzać przez to niebezpieczeństwo dla zlokalizowanych wokół obiektów budowlanych. Celem racjonalnego prawodawcy było zatem wyeliminowanie takich zagrożeń, właśnie poprzez wyłączenie możliwości zmniejszenia o połowę wymaganych odległości w stosunku do odmierzacza gazu. Przy uwzględnieniu zatem oczywistych celów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przepływowe dalekosiężne służące do transportu ropy i produktów naftowych i ich usytuowanie nie sposób zgodzić się również ze stanowiskiem Spółki, że przepisy tego rozporządzenia - z uwagi na treść § 3 ust. 1 - znajdują zastosowanie jedynie do obiektów budowlanych funkcjonalnie związanych z produktami i ropą naftową. Sąd miał bowiem na uwadze, że przy stosowaniu normy prawa należy zawsze uwzględniać realizację wartości stanowiących cel konkretnej regulacji prawnej. W tym ujęciu mówi się o wykładni celowościowej jako o rodzaju wykładni funkcjonalnej. Przepis powinien być tłumaczony tak, żeby był najlepszym środkiem do osiągnięcia celu w jakim powstał akt prawny. Kierowanie się celowością normy pozwala na wydanie racjonalnego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie NSA można przytoczyć przykłady zastosowania wykładni celowościowej, niezbędnej dla unikania dowolności wykładni wyrażeń normatywnych. Chodzi o uwzględnienie nie tylko uwarunkowań zewnętrznych wynikających z chronionych wartości w całym systemie prawa, ale i z wartości i zasad leżących u podstaw danego aktu normatywnego (zob. wyrok NSA z 20 listopada 1990 r., II SA 759/90; OSP 1991, nr 7-8, poz. 178). Uważa się nawet, iż pomijanie celu regulacji prawnej i ustalanie jej znaczenia wyłącznie przy pomocy analizy słów jest głównym i najczęściej występującym błędem w rozumieniu i stosowaniu prawa administracyjnego. W konsekwencji nie można tracić z pola widzenia intencji, która przyświecała prawodawcy w ścisłym określeniu warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przepływowe dalekosiężne służące do transportu ropy i produktów naftowych i ich usytuowanie, to jest ochrony przede wszystkim zdrowia, życia i mienia. Z podanych przyczyn Sąd - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - nie podzielił stanowiska zajętego w powołanych w skardze orzeczeniach. Nieracjonalne jest bowiem twierdzenie, że w sytuacji budowy stacji paliw w pobliżu budynków mieszkalnych, czy użyteczności publicznej odległość 60 m musi zostać zachowana, a jeżeli inwestor planuje wznieść budynek w pobliżu stacji to przepisy te nie znajdują zastosowania. Stanowisko to jest w sposób oczywisty sprzeczne z wykładnią celowościową § 3 jak i § 124 cyt. rozporządzenia. Wprowadzenie limitów odległości magazynów butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzaczy tego gazu oraz zbiorników gazu płynnego służy zapewnieniu bezpieczeństwa innych obiektów w razie wystąpienia awarii. Jak już wskazano powyżej, niezachowanie podanych odległości budynku do odmierzacza gazu stwarza zagrożenie wybuchem. Przepisy cyt. rozporządzenia winny być zatem uwzględniane również w przypadku lokalizacji budynków mieszkalnych/ budynków użyteczności publicznej przy istniejących obiektach budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów naftowych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 114/17 LEX nr 2285969). W konsekwencji Sąd uznał, że nie zasługiwały na uwzględnienie również pozostałe zarzuty skargi w zakresie naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Z podanych przyczyn Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – oddalił skargę.