II OSK 449/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Sz 64/20 w sprawie ze skargi M. N. na przewlekłość postępowania Burmistrza N. w przedmiocie wydania decyzji 1. uchyla punkt II. zaskarżonego wyroku i stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. uchyla punkt III. zaskarżonego wyroku i oddala wniosek M. N. o przyznanie od Burmistrza N. sumy pieniężnej, 3. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną, 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 19 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Sz 64/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza N. w przedmiocie wydania decyzji: I. stwierdził, że postępowanie Burmistrza N.w przedmiocie wymeldowania M. N. z pobytu stałego prowadzone było przewlekle, II. stwierdził, że przewlekłość miała charakter rażący, III. przyznał od Burmistrza N. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 zł, IV. zasądził od Burmistrza N. na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku sąd wojewódzki wskazał, że pismem z [...] grudnia 2019 r. skarżący został zawiadomiony o wszczęciu przez Burmistrza N., z urzędu, postępowania administracyjnego o wymeldowanie go z pobytu stałego z lokalu położonego przy ul. [...] w N. Następnie pismem z [...] stycznia 2020 r. skarżący został powiadomiony o przedłużeniu przedmiotowego postępowania z uwagi na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Pismem z [...] lutego 2020 r. organ przedłużył termin zakończenia postępowania, nie wskazując jednak terminu końcowego. Brak ten organ uzupełnił w piśmie z [...] lutego 2020 r. Skarżący, w piśmie z [...] lutego 2020 r. złożył ponaglenie, jednak zostało ono rozpoznane negatywnie postanowieniem Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., w którym stwierdzono, że w sprawie nie doszło do bezczynności. Następnie wyznaczono kolejny termin zakończenia postępowania na [...] kwietnia 2020 r., następnie do [...] maja 2020 r. W piśmie z [...] maja 2020 r. ponownie przedłużono termin zakończenia postępowania, tym razem do [...] czerwca 2020 r. W piśmie z [...] czerwca 2020 r. organ wyznaczył kolejny termin zakończenia postępowania na [...] lipca 2020 r. Skarżący, w piśmie z [...] czerwca 2020 r. złożył kolejne ponaglenie. Tym razem, postanowieniem z [...] lipca 2020 r. Wojewoda [...] stwierdził, że organ prowadzi postępowanie administracyjne dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy, nie stwierdzając jednocześnie, aby przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z [...] lipca 2020 r. Burmistrz N. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania skarżącego z pobytu stałego z przedmiotowego lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę, organ wskazał, że jego zdaniem postepowanie nie było prowadzone przewlekle, a na czas jego trwania wpływał też sam skarżący, utrudniając przeprowadzenie oględzin lokalu. Organ przypomniał, że w postanowieniu z [...] marca 2020 r. Wojewoda [...] stwierdził, że w sprawie nie ma miejsca bezczynność, a czas trwania postępowania uzasadniony był gromadzeniem materiału dowodowego. Organ dodał, że w kolejnym postanowieniu z [...] lipca 2020 r. choć Wojewoda [...] uznał, że postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne, to podkreślił, że od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. na mocy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.), wstrzymany był bieg terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym z powodu obowiązującego stanu epidemii. Wojewoda podkreślił, że pomimo wstrzymania terminów, organ w dalszym ciągu podejmował działania w toku postępowania, w tym zbierał materiał dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, stwierdził m.in., że z akt postępowania wynika, że od [...] grudnia 2019 r. do [...] stycznia 2020 r. organ prowadził postępowanie dowodowe, zwracając się do różnych instytucji o udzielenie informacji mogących się przyczynić do wyjaśnienia okoliczności związanych z przedmiotem sprawy, w tym również wezwał i przesłuchał świadków, którzy w większości potwierdzili, że widują skarżącego pod adresem stałego zameldowania często, o różnych porach i nie posiadają wiedzy na temat jego wyprowadzki. Taka też informacja, potwierdzająca, że skarżący zamieszkuje w N. pod wskazanym adresem znalazła się w odpowiedzi udzielonej organowi przez Komisariat Policji w N., w piśmie z [...] grudnia 2019 r. W ocenie Sądu, po przesłuchaniu świadków organ dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do tego, aby zakończyć postępowanie i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Kolejne czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego zostały podjęte przez organ [...] lutego 2020 r., kiedy wystosowano do Kościoła Rzymskokatolickiego w B. pismo z pytaniem, czy skarżący należy do wiernych parafii. Działanie to Sąd uznał za niecelowe i niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, nie mogły również stanowić usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w lutym i następnych miesiącach kolejne próby pozyskiwania informacji z Komisariatu Policji w N. i Komendy Powiatowej Policji w G., czy też od dostawców wody i podmiotów gospodarujących odpadami, skoro organ już na wstępnym etapie postępowania o informacje takie się zwracał i je otrzymał. Wobec tego, od lutego 2020 r. do dnia wniesienia skargi postępowanie prowadzone było przewlekle. Organ nie wykonywał bowiem czynności, które mogłyby się przełożyć na wynik postępowania, a te czynności, w oparciu o które organ ostatecznie wydał rozstrzygnięcie, zostały przeprowadzone w miesiącu styczniu 2020 r. W tych okolicznościach wskazywane przez organ wprowadzenie stanu epidemii i zawieszenie terminów procesowych nie mogło mieć wpływu na ocenę przewlekłości postępowania, skoro postępowanie to mogło zakończyć się zdecydowanie wcześniej. Zdaniem Sądu, terminy zawieszone na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ponownie rozpoczęły swój bieg w maju 2020 r., a decyzja w sprawie została wydana dopiero w lipcu tego roku. Sąd stwierdził też, że postępowanie miało charakter rażący głównie ze względu na czas jego trwania i jego prowadzenie pomimo zgromadzenia dowodów pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w rozsądnym terminie. Prowadzenie postępowania w oparciu o anonimowe i niepotwierdzone informacje, podobnie jak próby przetwarzania danych dotyczących przekonań religijnych urąga standardom demokratycznego państwa prawa. Nie ulega również wątpliwości, że w sytuacji, gdy rzecz dotyczy radnego, a wynik postępowania może mieć wpływ na wygaśnięcie mandatu radnego, powinno być ono przeprowadzone szybko i sprawnie. Przedłużające się bez uzasadnionej przyczyny postępowanie w stosunkowo prostej sprawie może mieć wpływ na ocenę pracy organu, ale również powodować negatywne konsekwencje w postaci podważenia zaufania do osoby sprawującej funkcje publiczne, której postępowanie dotyczy. Sąd jednak zgodził się z organem, że nieudostępnienie lokalu, w którym skarżący jest zameldowany na pobyt stały, w celu przeprowadzenia tzw. kontroli meldunkowej niewątpliwie stanowiło utrudnienie w prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, a skoro skarżącemu zależało na szybkim jej zakończeniu, to powinien doprowadzić do umożliwienia przeprowadzenia organowi tej czynności. Ostatecznie jednak rozstrzygnięcie zostało wydane bez przeprowadzenia tej czynności, co z kolei może prowadzić do wniosku, że organ uznał, że w realiach sprawy dokonanie kontroli meldunkowej nie jest niezbędne. Skargę kasacyjną od powyższego złożył Burmistrz N., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie: a. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ, pomimo uzyskiwania coraz to nowych informacji o istnieniu nowych dowodów, powinien zaniechać dopuszczenia dalszych dowodów i wydać decyzję opierając się na dowodach zgromadzonych na początku postępowania, pomimo że obowiązkiem organu jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, b. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w związku ze stwierdzeniem przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, pomimo że skarżący w żaden sposób nie wykazał, ani nie uprawdopodobnił, powstania po jego stronie jakiegokolwiek uszczerbku, Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył też, że zrzeka się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na konieczność zgromadzenia w sprawie wystarczającego materiału dowodowego, jak również na czynności przedłużające postępowanie, w tym konieczność przesłuchania świadków czy wstrzymanie biegu terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym z powodu obowiązującego stanu epidemii. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna okazała się skuteczna, choć nie wszystkie zarzuty należy uznać za zasadne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W sytuacji, gdy organ uchybia przywołanym wyżej terminom, w sprawie może dojść do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 37 § 1 k.p.a.). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Ponadto przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego będzie miało miejsce wówczas, gdy organowi skutecznie będzie można przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim prowadzeniu postępowania administracyjnego, żeby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2332/18, LEX nr 2623647). W niniejszej sprawie po ocenie, że skarżący spełnił wymogi formalne dotyczące skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość, sąd wojewódzki prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w chronologii zdarzeń, przywołanej na wstępie i mających zastosowanie w sprawie przepisach. Nie można jednak zgodzić się z Sądem wojewódzkim, że w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażący, oraz że zachodziły przesłanki do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3918/18, LEX nr 2825337). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka sytuacja nie miała miejsce w niniejszej sprawie. W oparciu o zgromadzone w sprawie akta administracyjne i wynikający z nich sposób podejmowania przez organ kolejnych czynności, należy stwierdzić, że organ kilkukrotnie przekraczał terminy z art. 35 k.p.a., jednak nie można zarzucić mu, że w żaden sposób nie próbował tej praktyki uzasadniać, czy że wynikało to z braku woli do załatwienia sprawy. Jak wskazano wcześniej, organ gromadził materiał dowodowy, w tym przesłuchiwał świadków, a jednocześnie sam zainteresowany utrudniał mu przeprowadzenie niektórych czynności procesowych. Nie bez znaczenia jest też fakt, że podczas prowadzenia postępowania na terenie Rzeczypospolitej został wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego, a następnie stan epidemii, czego wyrazem było także zawieszenie biegu terminów procesowych. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. (...) sąd może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdę, straty itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1029/21, LEX nr 3227255). W niniejszej sprawie Sąd wojewódzki przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 1000 zł, stwierdzając, że choć postępowanie prowadzone było opieszale i mogło prowadzić do podważenia uczciwości i kompetencji skarżącego, niezbędnych do sprawowania mandatu radnego, to jednak nie wykazał on, aby z powodu przedłużającego się postępowania doznał poważniejszego uszczerbku. W konsekwencji tego, że przewlekłość w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego, przywołanego stanowiska Sądu wojewódzkiego nie można było podzielić i za zasadny należało uznać zarzut II. b. skargi kasacyjnej. W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych można bowiem dostrzec regułę, że sądy decydują się na zastosowanie któregoś z instrumentów finansowych, określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt I OSK 2817/20, LEX nr 3247469). Nie można też przyjąć, że skarżący we wniosku o przyznanie sumy pieniężnej wykazał, że przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie doprowadziło do krzywdy, która uzasadniała przyznanie mu sumy pieniężnej w żądanej kwocie (20000 zł). Nie był natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ przepisy te nie miały w sprawie zastosowania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a i 2 oraz art. 184 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w pkt 1-3 wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.