III SA/Kr 608/20

|Sygn. akt III SA/Kr 608/20 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 listopada2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: WSA Janusz Bociąga, WSA Ewa Michna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 4 listopada 2020 r. skargi Prokuratora Rejonowego w Muszynie, na uchwałę NR L/330/18, Rady Miasta i Gminy Piwniczna - Zdrój z dnia 20 marca 2018 r., w sprawie stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych, , , skargę oddala., , , , , , , Prokurator Rejonowy w Muszynie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta i Gminy Piwniczna Zdrój z dnia 20 marca 2018 r. nr L/330/18 w sprawie stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 28.03.2018 r., poz. 2387), w części dotyczącej § 1 ust. 2 ww. uchwały, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa, w tym art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 94 Konstytucji w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.) w związku z art. 13 b ust. 1 pkt 1 i art. 13 f ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470) poprzez ustalenie opłaty dodatkowej w wysokości 50 zł za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów mechanicznych lub uiszczenie opłaty w zaniżonej wysokości lub za przekroczenie opłaconego czasu parkowania. W ocenie Prokuratora takie uregulowanie należało uznać za sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, będące przekroczeniem przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego przyznanej kompetencji prawotwórczej, w związku z czym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w zaskarżonej części uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator powołał się m.in. na zasadę legalizmu, wymienioną w Konstytucji RP a także na art. 94 Konstytucji i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z których wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. W ocenie Prokuratora powyższe oznaczało, że tworzenie stref płatnego parkowania - z uwagi na to, że w swej istocie stanowi ograniczenie podyktowane ochroną konstytucyjnych wartości - musiało pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności oraz legalności - jako wydane - na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie o drogach publicznych. Przekroczenie przez gminę przyznanej jej kompetencji prawotwórczej musiało zatem skutkować uznaniem nieważności utworzonej w ten sposób normy. Prokurator stwierdził, że redakcja przepisu art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w związku z jej art. 13f ust. 1 wytyczała jednoznacznie granice ustawowego upoważnienia rady miasta do uregulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii należnych opłat dodatkowych za parkowanie w strefie płatnego parkowania, ograniczając je jedynie do ustalenia sposobu poboru opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania (art. 13b ust. 4 pkt 3 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) oraz wprowadzenia opłaty za nieopłacony postój (art. 13f ust. 1 ww. ustawy). W ocenie Prokuratora w kontekście sformułowania "sposób pobierania opłat", o którym mowa w art. art. 13b ust. 3 lit. c, wytyczającego granice upoważnienia prawodawczego dla Rady, chodziło o uregulowanie takich czynności, jak techniczna i organizacyjna metoda uiszczenia opłaty, czy sposób potwierdzenia faktu uiszczenia opłaty, tj. wydanie parkującemu stosownego potwierdzenia w tym zakresie. W odniesieniu do opłaty dodatkowej, chodziło natomiast o ustalenie powstania obowiązku jego uiszczenia, a także procedurę weryfikacji w tym zakresie, czy też właściwy podmiot do jej odbioru. Prokurator powołał się na art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynikało, że opłatę taką pobiera się wyłącznie za nieuiszczenie opłat o jakich mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, czyli za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Prokurator podkreślił, że orzecznictwo sądowe opowiedziało się za niedopuszczalnością określenia czasookresu, w jakim parkujący zobowiązany jest do uiszczenia należnej opłaty i wskazał, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera dyspozycji uprawniających organ do wydania tego typu regulacji. Powołał się również na pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym przesłanką ustawową do obciążenia opłatą dodatkową parkujących auta w strefie płatnego parkowania jest obiektywny fakt postoju bez opłaty, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia bądź nieumieszczenia dowodu jej uiszczenia. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój wniósł o jej oddalenie, względnie orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), że uchwała została wydana z naruszeniem prawa lub też stwierdzenie nieważności kwestionowanego zapisu jedynie w części, tj. od słów: "lub uiszczenie w zaniżonej wysokości lub przekroczenie opłaconego czasu parkowania." W ocenie organu z przepisów powołanych w skardze wyraźnie wynikało, że opłata za postój należy się w określonym miejscu i czasie, a Rada Miejska ustanowiła opłaty za parkowanie zarówno w określonym miejscu, jak i w czasie, wskazując wyraźnie stawkę opłaty za każdą godzinę. Nadto nie tylko brak opłaty w ogóle, ale także i brak opłaty za każdą godzinę był traktowany jako brak opłaty w rozumieniu przedmiotowych przepisów, bowiem jeśli właściciel pojazdu uiścił opłatę za jedną godzinę, a parkował pojazd kilka godzin, to za każdą następną godzinę powyżej opłaconej nie uiścił on opłaty, a obciążenie go opłatą dodatkową z powodu braku uiszczenia opłaty było w pełni uzasadnione. Dalej organ wywiódł, że przyjęcie rozumowania Prokuratora doprowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której wystarczyłoby dokonać opłaty za jedną tylko godzinę i można byłoby parkować samochód bez ograniczenia czasowego i bez żadnych negatywnych konsekwencji. Nadto, nie można również przyjąć, że uiszczenie opłaty w niewłaściwej wysokości (tj. tylko za 1 godzinę w sytuacji parkowania kilka godzin) nie mogło być przedmiotem opłaty dodatkowej. W ocenie organu nie taki był cel ustawodawcy, gdyż dawałby możliwość omijania przepisów w prosty sposób i odbierałby możliwość obciążania takich kierujących opłatami dodatkowymi za brak opłaty postojowej. Zapis ustawowy należało interpretować jako doprecyzowujący i w żadnym razie nie wykraczający poza regulacje ustawowe. Organ uznał, że ratio legis przepisów jest takie, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej dotyczy braku stosownej, właściwej, wynikającej z uchwały stawki opłaty i obowiązku tego nie można realizować uiszczając jakąkolwiek opłatę w niezgodnej z treścią uchwały wysokości. W konsekwencji organ stwierdził, że uiszczenie opłaty w niewłaściwej, zaniżonej wysokości, w tym za mniej godzin niż faktyczny czas parkowania, będzie brakiem stosownej opłaty i będzie rodziło konsekwencję poniesienia opłaty dodatkowej. Organ podkreślił także, że Rada Miejska nie określiła dodatkowych kryteriów poniesienia opłaty, takich jak np. brak umieszczenia dowodu uiszczenia opłaty za szybą samochodu lub tym podobne, zgodnie z podnoszonym w orzecznictwie sądowym brakiem kompetencji do określania takich dodatkowych kryteriów poniesienia opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie była zasadna, ponieważ Prokurator dokonał zawężającej interpretacji art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Powołany przepis, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowił, że rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł. Prokurator zaskarżył §1 ust. 2 ww. uchwały stanowiący, że ustala się opłatę dodatkową w wysokości 50,00 zł za nieuiszczenie opłaty lub uiszczenie w zaniżonej wysokości lub przekroczenie opłaconego czasu parkowania. Zdaniem Prokuratora zaskarżona część uchwały "wprowadziła opłatę dodatkową za uiszczenie jej w zaniżonej wysokości, lub przekroczenie opłaconego czasu jej parkowania, nie wskazując przy tym jak dokładnie należy rozumieć to sformułowanie". Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Sąd podkreśla, że uchwała w §1 ust. 1 precyzyjnie określa stawki za parkowanie tj. za każdą godzinę – 2,00 zł, w tym za 30 minut pierwszej godziny – 1,00 zł i miesięczny abonament - 50,00 zł. Co więcej, nie do końca jest zrozumiałe skąd wynikają wątpliwości Prokuratora co do rozumienia użytych w zakwestionowanej części uchwały określeń, skoro przez sam fakt uiszczenia opłaty u inkasenta lub w parkomacie (zgodnie z §2 i 3 uchwały) – automatycznie zostaje określony czas parkowania opłacony przez posiadacza pojazdu. Powoływanie w uzasadnieniu wyroków sądów administracyjnych nie do końca było adekwatne do rozpoznawanej sprawy. Prokurator podkreślił, że "dotychczasowe orzecznictwo i praktyka sądowa opowiedziały się za niedopuszczalnością określenia czasookresu w jakim parkujący zobowiązany jest do uiszczenia należnej opłaty" i wskazał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 30 kwietnia 2008 r., II SA/Sz 159/08. Jednakże wyrok ten zapadł w sprawie dotyczącej miasta, w którym funkcjonowało wiele stref parkowania, a zaskarżona uchwała uniemożliwiała zmienianie stref postoju z tańszej na droższą w ramach z góry uiszczonej opłaty za postój. W konsekwencji użyte przez orzekający ówcześnie sąd I instancji, jak i kontrolujący ten wyrok sąd II instancji określenie "czasokresu, w którym tak jak w tym przypadku należało wnieść opłatę za parkowanie w formie abonamentu lub opłaty zryczałtowanej" dotyczyło § 6 ust. 7 zaskarżonej uchwały rady Miasta Szczecina stanowiącego "Opłatę za parkowanie w formie abonamentu lub opłaty zryczałtowanej można wnieść nie wcześniej niż 14 dni przed początkowym terminem ich ważności". Było to więc całkowicie inne uregulowanie i inny był kontekst sporu, co w ocenie Sądu nie dawało podstawy do powoływania powyższego wyroku na okoliczność braku możliwości nałożenia obowiązku opłaty dodatkowej za uiszczenie w zaniżonej wysokości lub przekroczenie opłaconego czasu parkowania. Słusznie Burmistrz Piwnicznej Zdrój wywodził, że sformułowania uchwały miały na celu wykluczenie prób omijania przepisów o opłatach za realny czas parkowania. Podobnie nie miały związku ze sprawą cytowane przez Prokuratora orzeczenia na okoliczność niezgodnego z prawem obciążania przez organy samorządu terytorialnego opłatą dodatkową z uwagi na brak właściwego umieszczenia dowodu opłacenia tejże opłaty. Rację miał Burmistrz Piwnicznej - Zdrój, że zaskarżona uchwała w ogóle nie zawierała regulacji zrównujących brak umieszczenia dowodu opłaty za parkowanie z faktycznym jej nieuiszczeniem. Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).