VI SA/Wa 1916/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant ref. Agata Rosiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 4017 (cztery tysiące siedemnaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w [...] w dniu [...] stycznia 2020 r. przeprowadzili kontrolę pasa drogowego [...]w rej. nr [...], w toku której stwierdził umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Z kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną oraz protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Kolejne kontrole w dniach [...] stycznia 2020 r. oraz [...] i [...] lutego 2020 r. wykazały zajęcie pasa drogowego przez ww. reklamę, co potwierdzono w karcie kontroli, wykonano też dokumentację fotograficzną. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] została poinformowana o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia ww. pasa drogowego oraz uprawnieniach strony w prowadzonym postępowaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Prezydent [...] orzekł w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej dla [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w kwocie 11.079,75 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] w rej. nr [...] przez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" w dniach [...] stycznia 2020 r. - [...] lutego 2020 r. o powierzchni 9,35 m2. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. — zwanej dalej "k.p.a."), art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020, poz. 470 ze zm., dalej jako "u.d.p.") a także uchwałę Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Od powyższej decyzji [...] sp. z o.o. wniosła w dniu [...] lipca 2020 r. odwołanie, w którym zarzuciła błędne zastosowanie przepisów materialnych poprzez przyjęcie, że tablica umieszczona na elewacji budynku zlokalizowanego przy [...] stanowi reklamę w myśl zastosowanych przepisów. Decyzją z dnia [...] maja 2021r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] sp. zo.o., od decyzji Prezydenta [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej dla [...] sp. z o.o. w kwocie 11.079,75 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego (drogi powiatowej) [...]w rej. nr [...] przez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" w dniach [...] stycznia 2020 r. - [...] lutego 2020 r. o powierzchni 9,35 m2, orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO, po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa wskazało, że zebrany materiał dowodowy potwierdza, że sporny nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym. Organ odwoławczy dodał, że w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka o nr ewid. [...] obręb [...] (na której posadowiona była reklama) stanowi drogę publiczną powiatową. W materiale dowodowym znajduje się również wyrys z mapy ewidencyjnej dla działki o nr ewid. [...], jak również wydruk z mapy zasadniczej z zaznaczoną granicą pasa drogowego i umiejscowieniem reklamy. W aktach sprawy znajduje się również protokół z kontroli pasa drogowego z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz karta kontroli a także dokumentacja fotograficzna obrazująca funkcjonowanie reklamy. Ponadto, w ocenie SKO, informacja zamieszczona na reklamie nad wejściem do lokalu została umieszczona w celu informowania o tym, że w lokalu prowadzona jest działalność o określonej nazwie - zamieszczone informacje miały za zadanie poinformowanie odbiorców, że w ww. miejscu znajduje się lokal o nazwie "[...]". Tablica ta, niewątpliwie zatem stanowi reklamę i celowo została umieszczona w polu widzenia użytkowników pasa drogowego, aby poinformować o tym, że w lokalu, nad którym została umieszczona jest prowadzona działalność gastronomiczna. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] Skierowała do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 4 pkt 23 przywołanej ustawy oraz w zw. z art. 2 pkt 16a-16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w ustalonym stanie faktycznym, że tablica umieszczona na elewacji budynku zlokalizowanego przy [...] o treści "[...]" stanowi reklamę w myśl w/w przepisów; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyczerpujące zabranie materiału dowodowego i dokonanie błędnej oceny, na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego, że fakt zajęcia pasa drogowego został udowodniony. W oparciu o tak postawione zarzuty, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o rozważenie przez sąd możliwości uchylenia także decyzji organu I instancji, ponieważ, w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, jest ona dotknięta tymi samymi wadami co decyzja organu II instancji a także o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała, że omawiana tablica nie stanowi reklamy, ponieważ jej walor jest wyłącznie informacyjny. Potencjalny klient z samej tablicy może jedynie uzyskać wiedzę na temat nazwy prowadzonego w tej lokalizacji przedsiębiorstwa oraz rodzaju prowadzonej działalności. A zatem przedmiotowa tablica jest wyłącznie nośnikiem informacji w zakresie nazwy przedsiębiorstwa i rodzaju działalności i nie zawiera żadnej zachęty do skorzystania z usług świadczonych w restauracji. W szczególności tablica w żaden sposób nie promuje usług świadczonych przez stronę. Organy obu instancji nie podjęły nawet próby wykazania, że tablica z nazwą przedsiębiorstwa stanowi reklamę i z jakiego powodu nie należy tej tablicy traktować jako szyldu. Skarżąca dodała również, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, ustaleń co do zajęcia pasa drogowego można dokonać jedynie za pomocą urzędowego dokumentu geodezyjnego, na którym zostały zaznaczone granice pasa drogowego oraz umiejscowienie obiektów zajmujących pas drogowy. Spółka podkreśliła, że, znając praktykę organu I instancji z innych postępowań, polegającą na uzupełnianiu materiału dowodowego dopiero po przekazaniu odwołania od decyzji wymierzającej karę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwróciła się do tego ostatniego, z prośbą o umożliwienie zapoznania się z materiałem oraz przedstawienia końcowego stanowiska w sprawie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r. poz. 2325; dalej jako "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona zasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...], wymierzającą skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym - poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu - wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – to na jakiej powierzchni. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Niewątpliwie sfera pasa drogowego, pozostaje ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W realiach rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokół kontroli pasa drogowego [...] stycznia 2020r. toku oraz karta kolejnych kontroli z dnia [...] stycznia 2020r., [...] i [...] lutego 2021r., fotografie wykonane przez pracowników ZDM oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono miejsce, w którym doszło, zdaniem organów, do zajęcia pasa drogowego i granice pasa drogowego (kolorem jasnozielonym). Zdaniem SKO, z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Innego zdania jest skarżąca, która uważa, że akta sprawy nie zawierały, przynajmniej na dzień zapoznania się z nimi przez stronę, dokumentu ujmującego zaznaczenie reklamy. Sąd podzielił powyższe stanowisko skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego. Co prawda [...] stanowi pas drogowy, bowiem z wyrysu z mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, że zajmuje on działkę ewidencyjną nr [...]. Działka ta z kolei opisana jest w wypisie z rejestru gruntów w rubryce "opisy użytków", jako "drogi" o powierzchni 0,8354 hektara (z adnotacją droga publiczna powiatowa [...]). Nie ma jednakże pewności, czy sporna reklama znajduje się w pasie drogowym [...], skoro na żadnej ze znajdujących się w aktach sprawy map, nie został przez uprawnioną do tego osobę wyrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Podkreślenia wymaga, że na wyrysie z mapy w skali 1:500, nie został przez uprawnioną do tego osobę wyrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Wskazanie miejsca usytuowania reklamy, na ww. mapie, przez inspektora M. R. i odręczne naniesienie linii prowadzącej do zaznaczonego czerwonym markerem (nierówno) odcinka na mapie, opisanego w odnośniku, jako "lokalizacja reklamy", nie oznacza, że mapa ta odzwierciedla w sposób prawidłowy usytuowanie spornej reklamy. Na wspomnianej mapie jedynie w sposób orientacyjny ujęto oznaczenie zarówno przebiegu pasa drogowego, jak i spornej reklamy, przy czym z adnotacji umieszczonych na mapie nie wynika bynajmniej, że uczynione zostały przez uprawnionego geodetę. Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19). Należy też zauważyć, że w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje się, iż w ramach sprawy dotyczącej zajęcia pasa drogowego kluczowymi są takie dowody, jak mapy sporządzone przez uprawnionego geodetę z wyraźnym wskazaniem linii granicznych pasa drogowego i zaznaczeniem usytuowania reklamy oraz zdjęcia tejże reklamy (tak między innymi WSA w Opolu w wyroku o sygn. akt II SA/Op 72/19, czy też WSA w Szczecinie w wyroku o sygn. akt II SA/Sz 455/18). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, dla wykazania zajęcia pasa drogowego, w aspekcie wkroczenia w granice tego pasa, konieczne jest udowodnienie tych granic na podstawie mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, obejmującej odcinek usytuowania reklamy, z zaznaczeniem również reklamy, sporządzonej przez osobę uprawnioną. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji (i ewentualnie organ odwoławczy) weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem, czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego, za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie stawiany przez skarżącą spółkę zarzut bezpodstawnego zakwalifikowania spornej tablicy, umieszczonej na elewacji budynku, w którym prowadzi swą działalność gospodarczą, jako reklamy. Podkreślić należy, że w świetle definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23 u.d.p., a ta definicja ma zastosowanie w niniejszej sprawie, sporna tablica należąca do skarżącej, stanowi jednak reklamę, której umieszczenie w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Jak wynika z art. 4 pkt 23 u.d.p., użyte w ustawie określenie "reklama" oznacza umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55). Jednocześnie zgodnie z art. 2 pkt 16d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "szyld" należy rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. Zatem definicja "szyldu", jako także tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, mieści się wprost w definicji reklamy, ujętej w art. 4 pkt 23 u.d.p. Ponadto, nie ulega wątpliwości, że sporna w niniejszej sprawie tablica zawierająca treść "[...]", odnosząca się do nazwy restauracji i informacji o prowadzonej przez nią działalności, stanowi bezspornie nośnik informacji wizualnej, o którym mowa w przytoczonej w art. 4 pkt 23 u.d.p., definicji reklamy. Mając natomiast na uwadze opisane powyżej naruszenia prawa procesowego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).