II SA/Op 72/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. sp.k. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, z dnia 10 stycznia 2019 r., [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] (dalej również jako "Spółka" bądź "skarżąca"), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 10 stycznia 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu z dnia 3 września 2018 r., nr [...], w sprawie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 101.062,50 zł za umieszczenie bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi krajowej, przy ulicy [...] - rejon ul. [...] w [...], na działce nr a [...], obręb [...], reklamy wraz z konstrukcją w okresie od 20 października 2017 r. do 1 lutego 2018 r. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: W dniu 20 października, podczas dokonywania czynności sprawdzających pracownik Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu zwrócił uwagę, że znajdująca się na działce nr a, [...], obręb [...] przy ul. [...] - rejon ul. [...] w [...], reklama wraz z konstrukcją może być ulokowania w granicach pasa drogowego, z uwagi na bliską odległość od jezdni. Po szczegółowej analizie lokalizacji tego obiektu na mapach zasadniczych ustalono, że przedmiotowy obiekt leży w granicach pasa drogowego. W związku z powyższym, pismem z 10 listopada 2017 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu (dalej jako: MZD) wezwał Spółkę do usunięcia w terminie do 30 listopada 2017 r. konstrukcji reklamowej, umieszczonej w pasie drogowym drogi krajowej (dz. nr a, obręb [...]) bez zgody zarządcy drogi oraz o poinformowanie o zdemontowaniu reklamy. Nadmienił, że w przypadku bezskutecznego upływu zakreślonego terminu zostanie wszczęte postępowanie administracyjne naliczające opłatę za zamieszczenie reklamy w pasie drogowym, zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Do pisma dołączono dokumentację fotograficzną sporządzoną 20 października 2017 r., na której widoczny jest nośnik reklamowy z napisem: [...], z wizerunkiem [...], numerem telefonu: [...] oraz adresem: [...], ul. [...]. W odpowiedzi, do MZD w Opolu 17 listopada 2017 r., wpłynęło pismo Spółki wyjaśniające, że reklama usytuowana jest na działce nr b Po wykonaniu kolejnych czynności sprawdzających w terenie, w trakcie których wykonano zdjęcia i spisano protokół, 4 grudnia 2017 r., Dyrektor MZD w Opolu wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. Odrębnym pismem z tej samej daty organ poinformował Spółkę, że 3 stycznia 2018 r. o godzinie 9:00 zostaną przeprowadzone oględziny i uprawniony geodeta dokona pomiaru reklamy wraz z konstrukcją, na której jest umieszczona. Pouczono również Spółkę, że jeżeli przed terminem oględzin reklama zostanie zdemontowana całkowicie, bądź przesunięta poza pas drogowy, postępowanie zostanie umorzone. Następnie, 3 stycznia 2018 r. organ pierwszej instancji dokonał oględzin przedmiotowej reklamy, w których Spółka - pomimo prawidłowego zawiadomienia - nie wzięła udziału. W trakcie oględzin uprawniony geodeta – L. Z. (nr upr. [...]) wraz z pracownikiem MZD w Opolu dokonali pomiaru reklamy znajdującej się we wskazanym miejscu, w wyniku którego ustalili powierzchnię reklamy, wynoszącą 25,75 m2. Pomiaru dokonano łatą niwelacyjną (teleskopową) i za pomocą GPS. Dokonano również pomiaru lokalizacji od krawędzi ul. [...] do konstrukcji reklamowej (11,5 m), taśmą mierniczą (zwijaną), co udokumentowano zapisami protokołu i wykonaną dokumentacją fotograficzną. MZD w Opolu włączył do akt sprawy kopię mapy roboczej z inwentaryzacji banerów reklamowych przeprowadzonej 18 stycznia 2017 r., sporządzoną na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, obejmującej m.in. działki nr c i nr b, na której zaznaczono usytuowanie reklamy. Ponownych oględzin w terenie organ dokonał 1 lutego 2018 r., stwierdzając dalsze zajęcie pasa drogowego przez przedmiotową reklamę. Następnie, decyzją z 1 lutego 2018 r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, Dyrektor M.Z.D. w Opolu wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 57.750,00 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi krajowej przy ul. [...] - rejon ul. [...], poprzez umieszczenie reklamy wraz z konstrukcją o pow. 27,50 m2 na działce nr a z [...], obręb [...] w okresie od 4 grudnia 2017 r. do 1 lutego 2018 r., poinformował w jakim trybie należy dokonać wpłaty ww. kary oraz pouczył o skutkach nieterminowego uregulowania kary. W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z 14 marca 2018 r., uchyliło ww. decyzję Dyrektora MZD i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor MZD w Opolu wezwał Spółkę do wyjaśnienia, czy była ona właścicielem reklamy umieszczonej na spornym nośniku, czy logo firmy umieszczone na tym nośniku jest logiem firmy skarżącej, czy skarżąca zleciła wykonanie reklamy oraz o podanie, czy ww. reklama została umieszczona przez firmę zewnętrzną, ewentualnie wskazanie, czy reklama bądź zlecenie jej wykonania były zewidencjonowane w dokumentacji księgowej Spółki. Spółka - pismem z 17 kwietnia 2018 r. - poinformowała, że nie jest właścicielem reklamy mieszczącej się na działce nr a, nie zleciła jej wykonania, ani montażu, nie zaewidencjonowała również reklamy, a ponadto na reklamie nie ma logo Spółki. W tak ustalonym stanie faktycznym, decyzją z 3 września 2018 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, Dyrektor MZD w Opolu, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm. - dopisek Sądu], zwanej dalej w skrócie u.d.p.) oraz § 4 ust. 1 uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2011 r., Nr XXI/309/11, w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2015 r. poz. 1400), wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 101.062,50 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy, organ przywołał przepisy uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2011 r., Nr XXI/309/11, w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego wskazując, iż w przedmiotowej sprawie kwota ta wynosi 3,50 zł za każdy dzień zajęcia za 1 m2 powierzchni, i że w związku z tym kara, stanowiąca iloczyn stawki dziennej (3,50 zł), zajętej powierzchni (2 x 13,75 m2), ilości dni zajęcia (105) i dziesięciokrotności opłaty, wynosi 101.062,50 zł. Organ pierwszej instancji przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne w przedmiocie nakładania kar za zajęcie pasa drogowego przez reklamy podkreślając, iż adresatem kary jest podmiot zajmujący pas drogowy lub podmiot, na rzecz którego reklama została zamontowana. Organ uznał, że podmiotem, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia umieszczając sporny obiekt budowlany w postaci reklamy jest skarżąca, albowiem to nazwa oraz logo tego podmiotu widniały na spornym obiekcie, ponadto tylko ten podmiot był uwidoczniony na tym obiekcie, a zatem miał interes faktyczny w umieszczeniu bądź zleceniu umieszczenia kwestionowanej reklamy. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia, Spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 80 i art. 81 a § 1 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 i art. 40 ust. 12 u.d.p. Argumentując swoje stanowisko podniosła, że zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy nie potwierdza ustaleń faktycznych zawartych w zaskarżonej decyzji, w szczególności tego, że Spółka zajęła pas drogowy pod sporną reklamę. Podkreśliła, iż złożyła oświadczenie, że nie jest jej właścicielem. Zarzuciła MZD w Opolu, że nie udowodnił uzyskania przez Spółkę pozwolenia na budowę, będącego warunkiem koniecznym do usytuowania nośnika informatycznego w pasie drogowym dz. nr a, a ponadto organ nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 u.d.p. i nie wyjaśnił, kiedy w rzeczywistości reklamę zainstalowano. Odwołująca się wskazała stronę internetową z nagrania, z którego, jej zdaniem, wynika, iż reklama A istniała już 21 kwietnia 2015 r. Podniosła także, że działka nr c uległa podziałowi, a samo oznaczenie w wypisie z ewidencji gruntów dz. nr a symbolem "[...]" nie oznacza, że jest to droga publiczna. Zakwestionowała także dokonane w dniu 3 stycznia 2018 r. pomiary konstrukcji, na której umocowana jest reklama. W konkluzji wniosła o uchylenie decyzji z 3 września 2018 r. i o umorzenie postępowania. W postępowaniu odwoławczym opisaną na wstępie decyzją z 10 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podtrzymało ocenę prawną wynikającą z decyzji z 3 września 2018 r. i potwierdziło ustalone w tym postępowaniu okoliczności faktyczne. Jako bezsporne uznało, że postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczy reklamy w rozumieniu art. 2 pkt 16a u.d.p. Zdaniem Kolegium, art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. nie określa wprost jaki podmiot powinien uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji - kogo należy obciążyć karą za jego zajęcie bez uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, SKO stwierdziło, że karę na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nakłada się na właściciela reklamy bądź podmiot, którego ona dotyczy. Zauważyło, iż ze zdjęć włączonych do akt sprawy wynika, że nośnik wizualny reklamuje Spółkę. Wyraźnie widoczny jest napis: A, adres: [...], ul. [...] i numer telefonu: [...]. Dodało, że wprawdzie na stronie internetowej Spółki zamieszczono aktualny numer telefonu: [...], ale w jej reklamie internetowej zaktualizowanej w dniu [...] 2017 r., widnieje numer jeszcze nr [...]. Kolegium nie kwestionowało, iż na reklamie nie uwidoczniono nazwy, pod którą Spółka działa, gdyż zamiast pełnego oznaczenia tego podmiotu jest jedynie część nazwy skarżącej Spółki - jako A oraz przedmiot przeważającej działalności: "A". Jednakże, zdaniem Kolegium, informacje te są najbardziej istotne dla osób potencjalnie zainteresowanych [...]. Kolegium zauważyło, że logo Spółki jest również identyczne jak na stronie internetowej – [...], [...], [...], [...]. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania Kolegium uznało, że skoro reklama dotyczy Spółki, to właśnie temu podmiotowi przysługuje legitymacja procesowa w sprawie zapłaty kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Przy czym, bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy Spółka sama umieściła przedmiotową reklamę w pasie drogowym, czy zrobił to inny podmiot na jej zlecenie. Odnosząc się do kwestii usytuowania reklamy w pasie drogowym drogi publicznej, Kolegium nie podzieliło stanowiska Spółki, że reklama zlokalizowana jest na działce nr b, a więc poza pasem drogowym. W tym zakresie wyjaśniło, że z włączonej do akt sprawy książki drogi krajowej, wynika, iż na odcinku [...] (kilometraż [...]) przebiega ona przez miasto [...] jako ul. [...]. Odcinek drogi krajowej w części [...] nie ma pasa drogowego, natomiast w części [...] ma pas drogowy oznaczony symbolem [...]. Wobec wątpliwości, w której części drogi krajowej usytuowana była reklama, Kolegium pismem z 20 grudnia 2018 r. zwróciło się do Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu o wyjaśnienie tej sprawy. W odpowiedzi, organ pierwszej instancji podał, że reklama umieszczona była na odcinku [...] ([...]), a więc w części z pasem drogowym. Organ wyjaśnił także, iż mapę z "granicę [...]" oznaczoną kolorem [...] i dopiskiem "zgodnie z jedynym dokumentem dostarczonym w sprawie tj. książka drogi, i że w tej części drogi nie ma pasa drogowego", przedłożyła Spółka. Weryfikując ten dowód z fragmentem mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę, na której oznaczono [...] [...] granicę pasa drogowego ul. [...] i lokalizację reklamy w jego granicach, Kolegium uznało za wiarygodny dokument przesłany przez organ pierwszej instancji. Z mapy tej wynika, że dz. nr a, czyli część przedmiotowej drogi krajowej, graniczy od strony [...] z dz. nr b i dz. nr d. Powyższe potwierdza mapa wygenerowana z systemu informacji przestrzennej miasta [...], gdzie grubszą linią oznaczono granice działki nr a. W wypisie z rejestru gruntów cała działka nr a z [...], obręb [...], o powierzchni 9,3531 ha, stanowi drogę, będącą własnością Skarbu Państwa w zarządzie Prezydenta Miasta Opola. W ocenie Kolegium, nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że [...] granica pasa drogowego ul. [...] na odcinku, na którym był usytuowany nośnik reklamowy, przebiega wzdłuż granicy z dz. nr d i nr b, czyli zgodnie z jej oznaczeniem przedstawionym przez organ pierwszej instancji, co w konsekwencji oznacza, że reklama Spółki położona była w pasie drogowym. W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że w trakcie trwającego ponad rok postępowania, Spółka nie zgłaszała zastrzeżeń w zakresie ustalonej przez organ powierzchni spornego nośnika reklamowego, zaś z akt sprawy wynikało, że Spółka została skutecznie i z odpowiednim wyprzedzeniem poinformowana o terminie oględzin, w trakcie których zamierzano dokonać pomiaru powierzchni reklamy. Wobec powyższego, Kolegium przyjęło ustalenia poczynione w trakcie oględzin w dniu 3 stycznia 2018 r. za wiarygodne. Przechodząc do wysokości nałożonej kary, Kolegium podniosło, że początek terminu to dzień, w którym MZD w Opolu uzyskał wiedzę o umieszczonej w pasie drogowym, bez jego zgody, reklamy (włączona do akt sprawy kserokopia zdjęcia z 20 października 2017 r.). Natomiast datę końcową ustalono, mając bezsporną wiedzę, że 1 lutego 2018 r. reklama nadal była usytuowana w ciągu ul. [...]. SKO dowodziło, że z przywołanych regulacji art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 6 u.d.p. wynika sposób wyliczania kary za zajęcie pasa drogowego przez reklamę bez zezwolenia zarządcy drogi. Jest to dziesięciokrotność opłaty, stanowiącej iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Kolegium podniosło, że w trakcie oględzin 3 stycznia 2018 r. ustalono, stosując pomiar dwoma metodami: łatą niwelacyjną (teleskopową) oraz taśmą mierniczą zwijaną, że powierzchnia reklamy wynosiła 27,5 m2 (2,5 m x 5,5 m x 2 = 13,75 m2 x 2 = 27,5 m2). Dwukrotność wynika z faktu, że reklama jest [...]. Odnotowano, że działka nr a jest drogą krajową, położoną w granicach administracyjnych miasta [...], działającego na prawach powiatu. Po myśli art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2011 r., Nr XXI/309/11, wynika, że za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej w celu umieszczenia w pasie drogowym reklamy ustalono stawkę w wysokości 3,50 zł za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni. Przedział czasowy od 20 października 2017 r. do 1 lutego 2018 r. obejmuje 105 dni, w związku z powyższym opłata, o której mowa w art. 40 ust. 6 u.d.p. wynosi 101.062,50 zł. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że uzyskanie bądź brak pozwolenia na budowę nie miało żadnego związku z rozpatrywaną sprawą. Za chybiony Kolegium uznało również zarzut braku zastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p., stwierdzając, że przepis ten dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy bądź znalazły się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa drogowego. Rozważana ustawa weszła w życie 1 października 1985 r., natomiast Spółka została zarejestrowana w KRS w dniu 30 lipca 2013 r. W związku z powyższym reklamujący Spółkę nośnik wizualny nie mógł istnieć 1 października 1985 r. W skardze do Sądu Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów prawa: 1. art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przejawiające się tym, że organ administracji nie zebrał i w sposób wyczerpujący nie przeanalizował całego materiału dowodowego, w tym w szczególności: a) pominął zeznania składane przez skarżącą Spółkę za pomocą prokurenta skarżącej – A. B. oraz pominął dowód z dokumentu w postaci wypisu z KRS Spółki A Sp. z o.o. w [...], co przejawiło się błędnym ustaleniem, że wykonanie reklamy bez wymaganej zgody zarządcy drogi nastąpiło na rzecz skarżącej Spółki, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinno doprowadzić do wniosku, że Spółka nie wykonała przedmiotowej reklamy i nie nastąpiło to na jej rzecz; b) pominął dowody z dokumentów w postaci książki drogi, z której to wynika, że przedmiotowa reklama znajdowała się poza pasem drogowym, jak również nie ustalił kiedy i przez kogo nośnik reklamy został wybudowany, kiedy reklama została usunięta, dokładnej wielkości reklamy; 2. art. 81a § 1 K.p.a. poprzez jego pominięcie przejawiające się tym, że organy administracji w zaskarżonych decyzjach nie rozstrzygnęły niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść skarżącej, w szczególności tego, że na rzecz której ze spółek A została wykonana reklama; 3. art. 38 oraz art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędne zastosowanie przejawiające się przyjęciem, że reklama dotyczy skarżącej Spółki i Spółka ją wykonała, podczas gdy przy prawidłowym zastosowaniu ww. przepisów organy administracji powinny dojść do przekonania, że reklama mogła zostać wykonana na rzecz B Sp. z o.o. w [...], a nie na rzecz skarżącej; 4. art. 139 K.p.a. poprzez jego pominięcie, przejawiające się pogorszeniem sytuacji Spółki na skutek wydania drugiej decyzji w stosunku do skarżącej; 5. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, w tym w szczególności umowy spółki B Sp. z o.o. w [...], wydruków z systemu organu pierwszej instancji na okoliczność istnienia w obrocie prawnym Spółki A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], lokalizacji punktu [...] oraz umiejscowienia reklamy poza punktem [...]. W związku z tymi zarzutami Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od kosztów postępowania. W skardze Spółka sformułowała również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. W uzasadnieniu skargi Spółka powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu dotyczącą umieszczenia reklamy poza pasem drogowym, nieuwzględnienia treści art. 38 ust. 1 u.d.p. oraz wysokości naliczonej kary. Dodatkowo podniosła, że organy obu instancji nie uwzględniły faktu, iż do Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem [...] - wpisana jest A Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...], przy ul. [...] (A), a pod numerem [...] - B Sp. z o.o., również z siedzibą w [...], przy ul. [...]. Ponieważ reklama zawierała tylko nazwę "B", a oba ww. podmioty w zakresie swojej działalności prowadzą [...], organy zobligowane były przeprowadzić postępowanie dowodowe celem ustalenia, czy reklama dotyczy B Sp. z o.o., czy skarżącej. Żaden z organów, zdaniem strony skarżącej, nie dokonał bezspornych ustaleń w tym zakresie, czym naruszył art. 6, art.7 i art. 77 K.p.a. Organy nie dokonały również oceny zeznań złożonych przez A. B. oraz nie ustaliły sprawcy zainstalowania spornej reklamy. W aktach sprawy brakuje także dowodu potwierdzającego, że [...] 2017 r. doszło do aktualizacji strony internetowej skarżącej Spółki i zaktualizowany został numer telefonu. W dalszej kolejności, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, skarżąca wywodziła, że dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się natomiast mapka ze wskazaniem linii, które nie zostały naniesione przez uprawnionego geodetę, lecz przez pracowników organu pierwszej instancji, brak jest natomiast urzędowego dokumentu geodezyjnego określającego granice i szerokość pasa drogowego, co świadczy o tym, że dowód na okoliczność umiejscowienia reklamy w pasie drogowym jest niepełny. W dalszej kolejności, dokonując własnej analizy książki drogi, Spółka wywodziła, że w punkcie [...] znajduje się skrzyżowanie [...] - rejon [...]. Przedmiotowa reklama znajduje się w odległości [...] metrów od [...] oznaczonego jako punkt [...], a zatem powinna znajdować się w punkcie [...] ([[...]] + [...] = [...]). Zgodnie z kopią mapy inwentaryzacji zatwierdzoną przez uprawnionego geodetę reklama znajduje się, w punkcie [...]+[...], tj. [...], natomiast w tym miejscu nie ma pasa drogowego. Odnośnie do daty wybudowania konstrukcji przedmiotowej podniosła, że odnalazła zdjęcie, z którego wynika, że reklama znajdowała się w miejscu wskazanym przez organ już w dniu 12 kwietnia 2015 r. Skoro zarządca nie pobierał opłaty w 2015 r., to organy obu instancji winny w sprawie zastosować przepis art. 38 ust. 1 u.d.p., albo uznać, że reklama została umiejscowiona poza pasem drogowym. Kwestionując z kolei okres zajęcia pasa drogowego wskazała, że data zajęcia pasa drogowego powinna być udowodniona zeznaniami świadka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśniło, że analizując dane wpisane do KRS nr [...] i KRS nr [...] nie miało żadnych podstaw do poddawania w wątpliwość, że stroną postępowania wszczętego 4 grudnia 2017 r. jest skarżąca oraz, że sporna reklama dotyczy właśnie tego podmiotu. Ponadto dołączony do skargi protokół Zgromadzenia Wspólników Spółki (akt notarialny z [...] 2014 r., Rep. A nr [...]) wraz z tekstem jednolitym umowy Spółki potwierdza, że w dacie [...] 2014 r. skarżąca Spółka prowadziła [...]. Jako bezpodstawny Kolegium uznało zarzut naruszenia art. 139 K.p.a., wyjaśniając, że przez orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się, rozumieć należy każde rozstrzygnięcie, które pogarsza jej sytuację w stosunku do tej, jaką miała przed wniesieniem odwołania. O tym, czy w konkretnym przypadku pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie osnowy rozstrzygnięć obydwu instancji. Kolegium, utrzymując w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola z 3 września 2018 r., orzekło o kwocie nałożonej na skarżącą kary w takiej samej wysokości jak organ pierwszej instancji. Nie została zatem spełniona przesłanka z art. 139 K.p.a., tj. wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącej. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 72/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z przepisu tego wynika, że kontrola sądowoadministracyjna nie ogranicza się do badania zasadności zarzutów, zaś sąd, w granicach danej sprawy, zobowiązany jest dokonać pełnej oceny prawidłowości aktu administracyjnego. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów prawa w takim stopniu, który pozwalałby na uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Przedstawienie przyczyn, które zdecydowały o takiej ocenie Sądu poprzedzić należy przypomnieniem, że przedmiotem skargi jest opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu w sprawie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w kwocie 101.062,50 zł, za umieszczenie bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi krajowej, przy ulicy [...] - rejon ul. [...] w [...], na działce nr a [...], obręb [...], reklamy wraz z konstrukcją w okresie od 20 października 2017 r. do 1 lutego 2018 r. Stosownie do art. 40 ust. 12 cyt. ustawy o drogach publicznych - zwanej nadal w skrócie u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 tej ustawy. Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy m.in. reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ww. ustawy). Ustala się ją na podstawie algorytmu, określonego w przepisach ustawy. W przypadku reklam przepisem wskazującym na sposób jej ustalania jest art. 40 ust. 6 u.d.p. Na jego podstawie opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje właściwy organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Wobec obiektywnego charakteru odpowiedzialności w ww. zakresie organ nie może badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia ani oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Na gruncie tej sprawy sporne są m.in. ustalenia organu co do podmiotu, który zajmował nielegalnie pas drogowy, okresu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia a także wysokości nałożonej kary. Nie budzi zaś zastrzeżeń to, że w sprawie mamy do czynienia z reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., a także to, że skarżąca nie legitymuje się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty zawarte w skardze zmierzające do wykazania, że to nie skarżąca powinna zostać uznana za stronę tego postępowania. W związku z tym wyjaśnić przyjdzie, że ustawodawca regulując odpowiedzialność administracyjną podmiotu z tytułu umieszczenia w pasie drogowym reklamy, bez zgody zarządcy drogi, nie wyszczególnił żadnych cech, którymi podmiot ten miałby się charakteryzować. Zasadne zatem staje się twierdzenie, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady będzie to podmiot, na którego rzecz reklama ta została zamontowana. W orzecznictwie wskazuje się - na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy - że podmiotem biernie legitymowanym w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi. Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły i nie zwalnia od odpowiedzialności administracyjnej z tytułu umieszczenia w pasie drogowym spornej reklamy (por. wyroki NSA z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08; z 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej oznaczanej jako (CBOSA). W tym miejscu zauważyć należy, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, iż jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane. Elementy konstrukcyjne i zamocowania umożliwiają i mają na celu przedstawienie określonej informacji przez nośnik, jak najszerszemu kręgowi odbiorców (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08, oraz wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1425/12, CBOSA). W niniejszej sprawie niekwestionowane jest, że sporna reklama dotyczy działalności, w którą skarżąca jest (była) zaangażowana. Wbrew twierdzeniu skarżącej organy wykazały, z jakich względów za właściciela reklamy należy uznać właśnie Spółkę. Organy nie miały natomiast obowiązku poszukiwania dalszych dowodów dla dodatkowego poparcia ww. tezy. Zauważyć bowiem trzeba, że w odpisie aktualnym KRS B Sp. z o.o. nr [...] w dziale 3 w rubryce 1: "przedmiot działalności" w ppkt 1, określającym przedmiot przeważającej działalności przedsiębiorcy wpisano "[...]", a w ppkt 2 dotyczącym pozostałej działalności przedsiębiorcy: [...]. Natomiast w odpisie aktualnym KRS A Sp. z o.o. sp. k. nr [...] w dziale 3 w ppkt 1 dotyczącym przeważającej działalności przedsiębiorcy jest zapis: "[...]". W oparciu o dane wpisane do KRS A Sp. z o.o. - nr [...] i KRS Spółki nr [...], organy nie miały żadnych podstaw do poddawania w wątpliwość, że stroną postępowania wszczętego 4 grudnia 2017 r. jest skarżąca oraz, że sporna reklama dotyczy właśnie tego podmiotu. W ocenie Sądu, w sprawie wykazane zostały również okoliczności, co do umieszczenia spornej reklamy w pasie drogowym drogi publicznej. Dla porządku wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się jednocześnie, że dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego (tak WSA w Warszawie w wyroku z 17 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1665/07). W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu (tak wyrok NSA z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 171/08, CBOSA). W ramach kontrolowanej sprawy o przebiegu zajętego pasa drogowego świadczą takie dowody, jak mapy sporządzone przez uprawnionego geodetę z wyraźnym wskazaniem linii granicznych pasa drogowego i zaznaczeniem usytuowania reklamy oraz zdjęcia tejże reklamy. Wykazanie w powyższy sposób kolizji przedmiotowej reklamy z wyznaczonym pasem drogowym jest - zdaniem Sądu - wystarczające. Zauważyć również trzeba, że z włączonej do akt sprawy książki drogi krajowej, wynika, iż na odcinku [...] (kilometraż [...]) przebiega ona przez miasto [...] jako ul. [...]. Odcinek drogi krajowej w części [...] nie ma pasa drogowego, natomiast w części [...] ma pas drogowy oznaczony symbolem [...]. Z pisma MZD w Opolu z dnia 4 stycznia 2019 r. wynika, że sporna reklama umieszczona była na odcinku [...] ([...]) - zatem w części z pasem drogowym, z kolei mapę z "granicą [...]" oznaczoną kolorem [...] i dopiskiem "zgodnie z jedynym dokumentem dostarczonym w sprawie tj. książka drogi, i że w tej części drogi nie ma pasa drogowego" przedłożyła sama Spółka. Weryfikując ten dowód z fragmentem mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę – L. Z., słusznie uznało Kolegium za wiarygodny dokument przesłany przez organ pierwszej instancji. Z mapy tej wynika bezspornie, że dz. nr a, czyli część przedmiotowej drogi krajowej, graniczy od strony [...] z dz. nr b i dz. nr d. Ponadto z wypisu z rejestru gruntów cała działka nr a z [...], obręb [...], o powierzchni 9,3531 ha, stanowi drogę, będącą własnością Skarbu Państwa w zarządzie Prezydenta Miasta Opola. W świetle powyższego, podzielić należało stanowisko Kolegium, że południowa granica pasa drogowego ul. [...] na odcinku, na którym był usytuowany przedmiotowy nośnik reklamowy, przebiega wzdłuż granicy z dz. nr d i nr b, czyli zgodnie z jej oznaczeniem przedstawionym przez organ pierwszej instancji, co w konsekwencji oznacza, że reklama Spółki położona była w pasie drogowym. Skarżąca nie podnosi w stosunku do wskazanych powyżej dowodów żadnych konkretnych zastrzeżeń, które mogłyby podlegać weryfikacji. Stąd Sąd uznaje, że wartość tych dowodów nie została skutecznie podważona, co oznacza, że istotne dla rozstrzygnięcia fakty mogły być na ich podstawie przez organ ustalone. W ocenie Sądu, organy nie naruszyły zasad postępowania określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza, na podstawie której prawidłowo ustalono granice i szerokość pasa drogowego. Także wysokość kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p. Uwzględniając łączną powierzchnię zajęcia pasa drogowego organ przyjął, jako podstawę naliczenia kary powierzchnię 27,50 m2. Stawkę opłaty za umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym organ ustalił natomiast, na podstawie § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2011 r., Nr XXI/309/11 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2015 r. poz. 1400). W przedmiotowej sprawie kwota ta wynosi 3,50 zł za każdy dzień zajęcia za 1 m2 powierzchni, w związku z tym kara, stanowiąca iloczyn stawki dziennej (3,50 zł), zajętej powierzchni (2 x 13,75 m2), ilości dni zajęcia (105) i dziesięciokrotności opłaty, wynosi 101.062,50 zł. Wbrew twierdzeniu skarżącej, prawidłowo również ustalono okres zajęcia pasa drogowego na podstawie danych wynikających ze znajdujących się w aktach dowodów, dokumentujących stan kontrolowanego pasa drogowego w poszczególnych dniach. I tak, pierwszy dzień okresu bezprawnego zajmowania pasa drogowego w niniejszej sprawie, tj. 20 października 2017 r., wyznacza data czynności sprawdzających w terenie podjętych przez inspektora MZD w Opolu (k. nr 1 akt adm.). Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika również, że organ zrewidował na korzyść strony skarżącej termin końcowego zajęcia pasa drogowego, przyjmując, że ostatnim dniem był 1 luty 2018 r., z kolei brak banera reklamowego zarejestrowano dopiero 24 października 2018 r. (k. nr 33 akt. adm.). Zgodzić należało się również z organami, że w sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. Zauważyć przyjdzie, iż przepis ten dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy bądź znalazły się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa drogowego. Komentowana ustawa z dnia 21 marca 1985 r. weszła w życie 1 października 1985 r., natomiast Spółka została zarejestrowana w KRS w dniu 30 lipca 2013 r. W związku z powyższym, reklamujący Spółkę nośnik wizualny nie mógł istnieć 1 października 1985 r. Odnośnie do prezentowanej w skardze interpretacji zakazu orzekania na niekorzyść odwołującej się Spółki wskazać należy, że art.139 K.p.a. niewątpliwie ma zastosowanie w wypadku decyzji określonych w art. 138 § 1 pkt 2 zdanie 1 K.p.a., a więc w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, czyli wydaje nową decyzję merytoryczną, poprzedzoną w miarę potrzeby uzupełniającym postępowaniem dowodowym. Z powodu wspomnianego zakazu organ odwoławczy nie może wówczas wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis art. 139 K.p.a. nie ma natomiast zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (tak: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., publ. ONSA, z.3, poz.79, a wyroki NSA z dnia: 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 994/16; 5 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1921/12, 14 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2174/11, CBOSA). Stanowisko to prezentuje także doktryna (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. zw. dr hab. R. Hausera i prof. zw. dr hab. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 1033-1034 Kodeks postępowania administracyjnego; Komentarz pod red. prof. zw. dr hab. B. Adamiak i prof. zw. dr hab. J. Borkowski Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 742). Reasumując, należało stwierdzić, że organ administracji rozpatrzył całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i ocenił go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ administracji przed wydaniem decyzji umożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Nie doszło również do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu skarżącej, zasady zaufania obywateli do organów państwa. Wydając rozstrzygnięcie, organ działał na podstawie przepisów prawa, prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjął wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ orzekający wziął pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącą okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułował wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Skoro sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa, zatem zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.