III SA/Kr 841/21

|Sygn. akt III SA/Kr 841/21 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 grudnia 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak, WSA Ewa Michna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 3 grudnia 2021 r. skargi, Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie, na uchwałę nr LVI/406/2018 Rady Gminy Gdów z dnia 6 września 2018 r., w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak również w miejscu sprzedaży na terenie, Gminy Gdów, , , , stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości., Rada Gminy Gdów podjęła uchwałę z dnia 6 września 2018 r. nr LVI/406/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak również w miejscu sprzedaży na terenie Gminy Gdów. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Prokurator Okręgowy w Krakowie. Zaskarżonej uchwale zarzuciła istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 1, 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1119 zwanej dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości) w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 131 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) polegające na ustaleniu w § 1 i 2 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy o jakich mowa w art. 12 ust 1 ustawy w sposób arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia uchwały wymaganego w 12 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, gdyż brak ww. uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, czyniąc opiniowanie pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372) oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w szczególności z punktu widzenia realizacji celów i nakazów ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy tj. m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy Gdów działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki rozwiązywania problemów alkoholowych. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniosła, że uzasadnienie uchwały wskazało jedynie, że powodem nowelizacji dotychczasowej uchwały z 2001 r. ustalającej liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy Gdów była nowelizacja z 10 stycznia 2018 r. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, obowiązująca od dnia 9 marca 2018 r. oraz że rada gminy przed podjęciem uchwały zasięgała opinii jednostek pomocniczych gminy. Organ stanowiący w żaden sposób nie odniósł się jednak do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiazywania Problemów Alkoholowych oraz p[przeciwdziałania narkomanii w Gminie Gdów na 2018 r. W ocenie Prokuratora tak sformułowane uzasadnienie miało charakter pozorny i nie wiadomo dlaczego dopuszczona uchwałą ilość zezwoleń była odpowiednia i czy wpłynęła na ograniczenie dotychczasowego spożycia alkoholu. Poza tym Prokurator stwierdziła, że uzasadnienie narusza § 12 i 143 rozporządzenia Zasad techniki prawodawczej, nie zawierając przedstawienia możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań oraz informacji o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych. Wskazała, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości powinny posiadać uzasadnienie, mimo że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza takiego obowiązku. Jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem. Ponadto, obowiązek ten jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego. W ocenie Prokurator tylko znajomość rzeczywistych motywów planowanej regulacji i racjonalnie przewidywanych jej skutków (w oparciu o faktycznie istniejące i ujawnione dane) daje realną możliwość organom pomocniczym i przedstawicielom sołectw przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania świadomych konsekwencji opinii o jakich mowa w art. 12 ust. 5 ustawy. Poza tym pominięcie odniesienia się w uzasadnieniu uchwały do zgodności proponowanych rozwiązań z ustaleniami gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2018 uniemożliwiało także realizacje dyspozycji art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, co jest istotne tym bardziej, że według Światowej Organizacji Zdrowia na jeden punkt sprzedaży napojów alkoholowych powinno przypadać co najmniej 1000 osób. Prokurator zaznaczył, że według danych Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Polsce jest cztery razy więcej sklepów z alkoholem niż dopuszcza to norma WHO. Dalej, Prokurator podniosła, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, a szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należą uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Brak uzasadnienia uchwały stanowi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał i stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Prokurator zaznaczyła również, że również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarczył koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji rady przyjętych ww. uchwałą (Protokół nr LVI/2018 z posiedzenia Rady Gminy Gdów z dnia 6 września 2018 r.). W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gdów wniosła o oddalenie skargi, uznając jej zarzuty za nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ podkreślił, że w istocie zarzuty skargi dotyczyły nie tyle treści uchwały co treści uzasadnienia projektu uchwały. Przedmiotem skargi mogła być jednak uchwala i jej treść, a nie treść uzasadnienia projektu tej uchwały. Odnosząc się do zarzutów Prokurator odwołujących się do Zasad techniki prawodawczej organ podkreślił, że uchwała była wynikiem realizacji obligatoryjnej delegacji z art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Co do związania organów samorządu terytorialnego treścią tego rozporządzenia organ odwołał się do poglądów doktryny wskazujących na przekroczenie upoważnienia ustawowego przez Radę Ministrów – dlatego "wątpliwy wydaje się pogląd, że to rozporządzenie jest formalnie wiążące dla organów stanowiących samorządowe akty prawa miejscowego" (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 215, s. 204). Co do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiazywania Problemów Alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii w Gminie Gdów na 2018 r. to organ zauważał, że zaskarżona uchwała uwzględniała treść tego programu, skoro nie była z nim sprzeczna Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna ponieważ uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały wskazuje jedynie na obowiązek podjęcia uchwały w związku z nowelizacją ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Dodatkowo, uzasadnienie projektu skupia się nie na wskazaniu przyczyn proponowanej liczby zezwoleń na sprzedaż alkoholu, ale na wykazywaniu konieczności podjęcia w ogóle uchwały w związku z brzmieniem przepisów przejściowych (utrata mocy wiążącej poprzednich uchwał po okresie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji).W ocenie Sądu rację miała więc Prokurator, że tego typu uzasadnienie uniemożliwiło sadowi kontrole legalności działania organu stanowiącego rady gminy. Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, w związku z art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Powołany przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla: 1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3; 2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży; 3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Odnosząc się do argumentów organu, ze przedmiotem ewentualnej skargi nie może być treść uzasadnienia projektu uchwały, ale wyłącznie treść (legalność) samej uchwały to Sąd zauważa, że treść uzasadnienia projektu stanowi podstawę do oceny rzeczywistych przyczyn podjęcia uchwały. Nie negując bowiem swobody rady gminy w podejmowaniu uchwał, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości – orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., II GSK 1186/19 i cytowane tam orzeczenia innych sądów – wszystkie dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zwraca uwagę, że w kontroli sądowej nad legalnością takich uchwał niezbędne jest poznanie uzasadnienia wyboru konkretnych rozwiązań prawnych przez przedstawicieli samorządu terytorialnego. Jak bowiem wywodził Naczelny Sądu Administracyjny w cytowanym wyroku wprawdzie żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadnienia uchwały rady gminy/rady miejskiej, jednak obowiązek jego sporządzenia wywodzi się z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Bez uzasadnienia aktu prawa miejscowego, rozumianego zarówno jak jego brak, jak też jego sporządzenie w sposób uniemożliwiający - z uwagi na brak stosownych rozważań - poznanie motywów wprowadzenia określonych norm prawnych, nie jest bowiem możliwe skontrolowanie, czy ustanowione przez radę gminy prawo miejscowe jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu organu administracyjnego rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, bez względu na formę prawną działania tego organu, w świetle standardów demokratycznego państwa, zwłaszcza zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji, wymaga uzasadnienia. Uzasadnienie takie pozwala bowiem na skontrolowanie prawidłowości podjętego aktu. Szczególnie doniosłe znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1 czy też ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Sądy (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 listopada 20120 r., III SA/Kr 852/21) dodatkowo podkreślają, że w preambule powołanej ustawy ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1). Z art. 2 ust. 1 wynika natomiast, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie. Rzeczą rady gminy w oparciu o wymienione wyżej przepisy było zatem ustalenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. Co istotne, wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r. (SA/Kr 2937/94; OSP 1996/2/25), stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z 23 stycznia 1996 r. (II SA 2792/95; Glosa 1996/11/30) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Wskazać więc należy, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał również, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/06). Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Biorąc pod uwagę powyższe brak motywów działania organu co do wyboru konkretnych rozwiązań (tu: maksymalnej ilości zezwoleń) nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. W okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnienie uchwały nie spełnia powyżej wskazanych kryteriów pozwalających na poznanie przyczyn ustalenia takiej a nie innej maksymalnej liczby zezwoleń. Nawet z zapisów protokołu nr LVI/2018 z 6 września 2018 r. wynika, że przedmiotem dyskusji była raczej uchwała Nr LVI/407/2018 (w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży) niż uchwała LVI/406/2018 (maksymalna liczba zezwoleń) – również i z tych powodów brak jakichkolwiek materiałów legislacyjnych uniemożliwił sadowi kontrole legalności podjętej uchwały. Odnosząc się natomiast do argumentacji organu, że podstawę podjętej uchwały stanowił Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii w Gminie Gdów na 2018 rok będący załącznikiem do uchwały Nr XLVI/333/2017 z 28 grudnia 2017 r. to Sąd zauważa, że w dokumencie tym nie ma jakichkolwiek zapisów dotyczących maksymalnej ilości wydawanych w gminie zezwoleń, ani tym bardziej sugestii jaka powinna być prowadzona polityka w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.