II GSK 1186/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Mrągowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 421/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mrągowie na uchwałę Rady Miejskiej w Mrągowie z dnia 30 sierpnia 2018 r., nr XLVII/7/2018 w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawana napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mrągowie na uchwałę Rady Miejskiej w Mrągowie z dnia 30 sierpnia 2018 r. nr XLVII/7/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta Mrągowa, stwierdził nieważność § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: Rada Miejska w Mrągowie podjęła w dniu 30 sierpnia 2018 r. uchwałę nr XLVII/7/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta Mrągowa. Prokurator Rejonowy w Mrągowie zaskarżył powyższy akt w części dotyczącej § 3 ust. 1. Zarzucił, że przepis ten został podjęty z istotnym naruszeniem art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2137, dalej: u.w.t.). W § 3 ust. 1 uchwały przewidziano bowiem, że punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 20 m od szkół przedszkoli, innych placówek oświatowo-wychowawczych, obiektów kultu religijnego oraz podmiotów leczniczych, co pozostaje w rażącej sprzeczności z celami ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W ocenie skarżącego, odległość 20 m od wymienionych obiektów oznacza bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Przyjęta odległość sprzeciwia się celom ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – walce z patologią społeczną, jaką pozostaje problem nadużywania alkoholu. W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie, jako bezpodstawnej. Wywiódł, że położenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 20 m od obiektów chronionych oznacza bliskie sąsiedztwo z tymi obiektami, ale uwzględnia również kwestię, m.in. koncentracji zabudowy na terenie gminy wiejskiej i konieczność realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Stwierdził, że zarzut skarżącego, że odległość 20 m jest zbyt "mała" mógłby być podnoszony także, gdyby odległość ta była określona na poziomie 100 m czy 200 m. Skoro ustawodawca nie określił w ustawie minimalnej odległości sprzedaży/podawania alkoholu to niedopuszczalnym jest lakoniczne stwierdzenie, że ta odległość jest zbyt mała. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; obecnie t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji odwołując się do art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.; dalej: u.s.g.) wskazał, że uchwała organu gminy jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z prawem. Jednakże nie każda wadliwość aktu organu gminy jest podstawą do jego eliminacji z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Odwołując się do orzecznictwa i piśmiennictwa, Sąd I instancji wskazywał, że do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podniósł, że akty prawa miejscowego, w szczególności uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 u.w.t., powinny posiadać uzasadnienie. Wprawdzie, co do zasady, uregulowania u.s.g. nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego. Sąd I instancji wskazywał, że powyższy obowiązek wynika też z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z powołanymi przepisami do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podnosił też, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie. W ocenie Sądu I instancji szczególnie znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, 2 i 3 u.w.t. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Sąd zauważył, że o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że w sprawie Rada Miejska decydowała m.in. o zasadach usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wprawdzie formalnie uchwała ta zawiera uzasadnienie, ale jego treść wskazuje jedynie na zmianę przepisów ustawy skutkującą koniecznością podjęcia stosownej uchwały w przedmiocie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W ocenie Sądu I instancji takie uzasadnienie w żadnej mierze nie pozwala na ocenę, dlaczego lub na podstawie jakich przesłanek Rada Miejska zdecydowała o przyjętej odległości miejsc sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych. Z uzasadnienia tej uchwały nie wynika w szczególności, jakimi celami kierowała się Rada Miejska zmniejszając w zaskarżonym przepisie odległość punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od m.in. szkół, przedszkoli i miejsc kultu religijnego z 40 m, którą przewidywał § 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w Mrągowie Nr XL/4/2006 z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 69, poz. 1255), do 20 m. Brak uzasadnienia zarówno przesłanek, które legły u podstaw podjęcia tej uchwały, jak i brak uzasadnienia, dlaczego ustalono sporną odległość jako nie bliżej niż 20 m, powinien być oceniony jako istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu badanej uchwały powinny zostać wskazane istotne powody przemawiające za wprowadzeniem odległości, szczególnie tak niewielkiej, jak 20 m, a powody te winny być rzetelnie umotywowane, z wykazaniem, że realizowany jest obowiązek ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stanął na stanowisku, że skoro z uzasadnienia uchwały nie wynika, jakimi wartościami lub celami kierowała się Rada Miejska ustalając odległości miejsc sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych, to zaskarżony przepis uchwały nie poddaje się kontroli sądowej, mimo że takiej kontroli podlega. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Rada Miejska w Mrągowie zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz o zasadzenie na jej rzecz kosztów postepowania według norm przepisanych. Skarżąca zrzekała się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie w rozumieniu art. 176 § 2 p.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ustalone przez Radę Miejską w Mrągowie w uchwale nr XLVII/7/2018 zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w § 3 ust. 1 są niezgodne z przepisami prawa, podczas gdy przepisy prawa ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowią, że Rada Miejska w Mrągowie samodzielnie ustala w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych; naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ustalona w zaskarżonej uchwale przez Radę Miejską Mrągowo w § 3 ust. 1 odległość punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowana bliżej niż 20 metrów od szkół, przedszkoli, innych placówek oświatowo- wychowawczych, obiektów kultu religijnego oraz podmiotów leczniczych jest istotnym naruszeniem prawa, co powoduje jej niezgodność z prawem, podczas gdy Rada Miejska w Mrągowie zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ustanowiła w ramach jej ustawowego upoważnienia, co w żaden sposób nie wpływa na nieważność uchwały; naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w z w. z § 131 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez stwierdzenie nieważności w części dotyczącej § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały i tym samym uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi Prokuratora Rejonowego w Mrągowie na uchwałę Rady Miejskiej w Mrągowie, mając za podstawę istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał poprzez brak dostatecznego jej uzasadnienia, podczas gdy uzasadnienie do uchwały nr XVLII/7/2018 Rady Miejskiej w Mrągowie z dnia 30.08.2018 r. wyjaśnia przyczyny podjęcia uchwały wskazując na potrzeby realizacji obowiązujących zmian ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów podnosząc, że Rada Miejska Mrągowo nie naruszyła kompetencji do podejmowania uchwał. Podkreślono, że Rada Miejska w Mrągowie samodzielnie ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w ramach jej ustawowego upoważnienia. Podkreślono również okoliczność, że zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zostały ustalone na obszarze turystycznego miasta Mrągowo, które przede wszystkim utrzymuje się z licznych działalności gospodarczych związanych z obsługą przybywających do miasta w celach wypoczynkowych turystów. W ocenie skarżącej kasacyjnie nieprawidłowym jest porównywania ustalonych przez Radę Miejską w Mrągowie odległości z innymi znacznie większymi aglomeracjami. W związku z czym uznanie na kanwie niniejszej sprawy, że ustanowiona odległość 20 metrów jest zbyt mała wydaje się nieprawidłowe i w żaden sposób nieuzasadnione. Skarżąca kasacyjnie podnosiła, że wydając zaskarżoną uchwałę, wydała również uzasadnienie do uchwały nr XVLII/7/2018 Rady Miejskiej w Mrągowie z dnia 30.08.2018 r., w którym wyjaśnia przyczyny podjęcia uchwały wskazując na potrzeby realizacji obowiązujących zmian dotyczących art. 12 u.w.t. Prokurator Rejonowy w Mrągowie nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie Rada Miejska w Mrągowie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku Prokurator Rejonowy w Mrągowie - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wskazane w tym środku zaskarżenia przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do podjęcia działań z urzędu jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna jest więc sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.), który opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszenia przepisów prawa doszło w postępowaniu przed Sądem I instancji i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie. Skarga ta nie w pełni spełnia bowiem przytoczone powyżej wymogi formalne. Objęta wyrokiem Sądu I instancji uchwała Rady Miejskiej w Mrągowie z dnia 30 sierpnia 2018 r. wydana została na podstawie art. 12 ust. 3 u.w.t. i ustanawia zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta Mrągowo. Dostrzeżoną przez Sąd I instancji przyczyną nieważności zaskarżonej uchwały był brak jej dostatecznego uzasadnienia, który uniemożliwił Sądowi jej kontrolę. Do tej przyczyny stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały odnosi się zarzut postawiony w punkcie III. petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu, wskazać należy, że w orzecznictwie podnosi się, iż organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2522/12; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał również, że nie w każdym przypadku brak uzasadnienia uchwały skutkował będzie jej niezgodnością z prawem. W sytuacji gdy brak motywów nie utrudnia oceny uchwały, to uzasadnienie nie jest potrzebne. Dotyczyć to będzie jednak tylko części uchwał potwierdzających pewien stan lub deklarację. Wówczas brak uzasadnienia nie musi być niezgodny z prawem, a na pewno nie stanowi jego istotnego naruszenia (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 13 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 242/16 i z 2 października 2019 r. sygn. akt II OSK 418/19; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy i odwołując się do treści art. 12 ust. 3 u.w.t. wskazać należy, że ustalenie zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych poza obiektami, miejscami i obszarami objętymi ustawowym zakazem, ustawodawca pozostawił prawodawcy samorządowemu. Granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznaczają, poza celami ustawy, konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94). Nadzór nad działalnością gminy w tym zakresie może być zaś sprawowany wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Jednak oparta na tym przepisie swoboda organu gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które zostały wyrażone w art. 1 i 2 oraz preambule tej ustawy. Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94 z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996 r., nr 11, poz. 30; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 337/09; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście zaistniałego w tej sprawie sporu stwierdzić zatem należy, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów u.w.t. Zauważyć wprawdzie trzeba, że żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadnienia uchwały rady gminy/rady miejskiej, jednak obowiązek jego sporządzenia wywodzi się z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Kielcach z 29 września 2016 r., II SA/Ke 546/16, Lex nr 2151065). Bez uzasadnienia aktu prawa miejscowego, rozumianego zarówno jak jego brak, jak też jego sporządzenie w sposób uniemożliwiający - z uwagi na brak stosownych rozważań - poznanie motywów wprowadzenia określonych norm prawnych, nie jest bowiem możliwe skontrolowanie, czy ustanowione przez radę gminy prawo miejscowe jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu organu administracyjnego rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, bez względu na formę prawną działania tego organu, w świetle standardów demokratycznego państwa, zwłaszcza zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji, wymaga uzasadnienia (tak też wyrok NSA z dnia 25 września 2018r., I GSK 2020/18). Uzasadnienie takie pozwala bowiem na skontrolowanie prawidłowości podjętego aktu. Szczególnie doniosłe znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się uchwały realizujące delegację z art. 12 ust.3 u.w.t. (tak prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2016r., II SA/Go 688/16, LEX nr 2151018). Dostrzeżona przez Sąd I instancji wadliwość zaskarżonej uchwały, zaliczonej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, które uniemożliwiło Sądowi I instancji ocenę jej legalności. Dlatego też stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Tym samym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w z w. z § 131 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Formalnie istniejące uzasadnienie zaskarżonej uchwały, w którym wskazano jedynie na zmianę przepisów ustawy skutkującą koniecznością podjęcia stosownej uchwały w żadnym razie nie może zostać uznane za odpowiadające opisanym wyżej standardom, nie pozwala bowiem na ocenę, dlaczego lub na podstawie jakich przesłanek Rada Miejska zdecydowała o zasadach usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wskazanych w zaskarżonej części uchwały. Stając na stanowisku, ze wobec braku uzasadnienia zaskarżona uchwała nie poddaje się należytej kontroli, Sąd I instancji nie wypowiadał się w zakresie wykładni i zastosowania przepisów wskazanych w zarzutach podniesionych w punktach I. i II. petitum skargi kasacyjnej, co czyni zarzuty te w sposób oczywisty nietrafnymi bowiem nie odnoszą się do motywów zaskarżonego wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.