I GSK 2020/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Trzemeszno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 784/17 w sprawie ze skargi Gminy Trzemeszno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odmowy zatwiedzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Trzemeszno na rzecz Wojewody Wielkopolskiego 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 grudnia 2017 r., II SA/Po 784/17 po rozpoznaniu skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...)stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia (...) maja 2017 r., nr (...)w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Miasta i Gminy T.na okres od 12 lipca 2017 r. do 11 lipca 2018 r. 2. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: 2.1. Spółka R. A. T.Sp. z o. o. przedstawiła Burmistrzowi T. wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków na oznaczony okres. W ocenie Burmistrza przedłożone taryfy opracowane zostały w sposób prawidłowy. 2.2. W dniu 31 maja 2017 r. Rada Miejska T. pomimo pozytywnej weryfikacji taryf przez Burmistrza T. podjęła uchwałę nr (...)o odmowie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Miasta i Gminy T. na okres od na okres od 12 lipca 2017 r. do 11 lipca 2018 r. 2.3. Uchwała wpłynęła do Wojewody Wielkopolskiego 6 czerwca 2017 r. Wojewoda stwierdził, iż zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 328 – dalej: u.z.z.w. lub ustawa zaopatrzeniowa). W ocenie organu nadzoru Rada Miejska T. podejmując zaskarżoną uchwałę nie wskazała, które z konkretnych norm prawnych naruszyła spółka opracowując taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Zarówno w treści uchwały jak i jej uzasadnieniu, zabrakło wskazania naruszenia konkretnego przepisu, a także uzasadnienia tego naruszenia. Mając na względzie powyższe, w ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa i stwierdził nieważność uchwały, stąd też w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej: u.s.g.) Gmina T. wniosła skargę do WSA w Poznaniu. 3. Sąd I instancji uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, po uprzednim wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie uznał, że Rada Gminy w uzasadnieniu uchwały wskazała jedynie na naruszenie art. 20 i 24 ust. 1 i 5 u.z.z.w. Rada nie wskazała żadnego innego przepisu prawa materialnego, który zostałby naruszony. Rada nie wyjaśniła na czym ewentualne naruszenie polega. Wskazała jedynie, że taryfa przedstawiona przez spółkę rodzi negatywne skutki dla mieszkańców. Zdaniem WSA, skoro w zakwestionowanej uchwale nie wskazano konkretnych przepisów, które zostały naruszone przy sporządzaniu taryf, a taryfy zostały pozytywnie zatwierdzone przez wójta jako organ wykonawczy, to zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem art. 24 ust. 5 u.z.z.w. Zgodnie zaś z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, co trafnie zauważył Wojewoda Wielkopolski i stwierdził nieważność uchwały. Ponadto, WSA stanął na stanowisku, że rada gminy nie jest upoważniona do samodzielnej weryfikacji legalności i celowości sporządzania taryf. Zatwierdza ona tylko taryfy pozytywnie zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), odmowa zaś ich zatwierdzenia następuje, gdy w ocenie organu wykonawczego taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa. W przypadku zatwierdzenia taryf przez właściwy organ, rada gminy nie może kwestionować prawidłowości ich ustalenia, a tym bardziej odmówić ich zatwierdzenia. 4. Od tego wyroku Rada Miejska T. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. 4.1. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.) zarzucono naruszenie prawa materialnego a mianowicie naruszenie przepisu art. 24 ust. 5 u.z.z.w. poprzez: 1) jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Rada nie spełniła wymogu wskazania konkretnego przepisu prawa, który został naruszony przez spółkę przy sporządzaniu taryf podczas gdy naruszony przepis prawa można wyinterpretować gdyż przepis art. 24 ust. 5 u.z.z.w. nie zawiera w ogóle nakazu uzasadniania uchwały podejmowanej w przedmiocie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia taryf lecz to w judykaturze utrwaliło się stanowisko, wedle którego prawidłowa odmowa zatwierdzenia taryf wymaga od rady wykazania niezgodności tych z przepisami, tj. przepisy te muszą być wyraźnie wskazane w uzasadnieniu uchwały i uzasadnienie uchwały powinno precyzyjnie wskazywać na czym polega naruszenie prawa; 2) jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada gminy nie jest upoważniona do samodzielnej weryfikacji legalności i celowości sporządzania taryf lecz zatwierdza tylko taryfy pozytywnie zatwierdzone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) odmowa zaś ich zatwierdzenia następuje gdy w ocenie organu wykonawczego taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa podczas gdy przepis art. 24 ust. 5 u.z.z.w. przyznaje radzie gminy kompetencję do zatwierdzenia taryf i umożliwia jej jednocześnie realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. 4.2. Argumentację na poparcie powyższego zarzutu skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. 5. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. 6.2. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. 6.3. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., I FSK 1536/11, Lex nr 1218336).Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. 6.4. W skardze kasacyjnej postawiono dwa zarzuty naruszenia prawa, oba dotyczą uchybienia prawu materialnemu. Pierwszy z nich odnosi się do naruszenia przepisu art. 24 ust. 5 u.z.z.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Rada nie spełniła wymogu wskazania konkretnego przepisu prawa, który został naruszony przez Spółkę przy sporządzaniu Taryf, podczas gdy naruszony przepis prawa można wyinterpretować, gdyż przepis art. 24 ust. 5 u.z.z.w. nie zawiera w ogóle nakazu uzasadnienia uchwały podejmowanej w przedmiocie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia Taryf, lecz to w judykaturze utrwaliło się stanowisko, wedle którego prawidłowa odmowa zatwierdzenia taryf wymaga od rady wykazania niezgodności tych z przepisami, tj. przepisy te muszą być wyraźnie wskazane w uzasadnieniu uchwały i uzasadnienie uchwały powinno precyzyjnie wskazywać na czym polega naruszenie prawa. 6.5. Wstępnie zauważyć należy, że z woli ustawodawcy postanowienia art. 24 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczo mają chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez wskazane przedsiębiorstwa. Przepisy te rozpatrywane w płaszczyźnie relacji pomiędzy podmiotem administrującym a podmiotem administrowanym zawierają normy kompetencyjne uprawniające radę gminy do konkretnego działania (por. M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004, s. 58-60). W celu umożliwienia organom gminy realnej kontroli wysokości stosowanych cen i opłat, ustawodawca powierzył tym organom kompetencje do zatwierdzania taryf stosowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r., II OSK 2904/16, Lex nr 2393298 oraz wyrok NSA z 5 lipca 2016 r., II GSK 1144/16, Lex nr 2142237). 6.6. Odnosząc się do powołanego zarzutu stwierdzić należy, że w myśl art. 24 ust. 5 u.z.z.w. rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Z powołanego przepisu wprost zatem wynika, że rada gminy posiada kompetencję do podjęcia dwóch rodzajów uchwał: uchwał zatwierdzających taryfy, jak i uchwał odmawiających zatwierdzenia taryf. Ten drugi przypadek zachodzi w sytuacji, gdy taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa. Skoro odmowa zatwierdzenia taryf jest konsekwencją sporządzenia ich niezgodnie z przepisami, to niewątpliwie, w ocenie NSA, niezbędne jest przy podjęciu takiej uchwały wskazanie naruszonych przepisów. Ustawodawca konstruując taki przepis, miał na uwadze wyegzekwowanie od organu podejmującego uchwałę, wykazanie konkretnego usprawiedliwienia wydanego aktu. Eliminując w ten sposób dowolne lub uznaniowe podejmowanie uchwał odmawiających zatwierdzenia taryf, jak i też umożliwiając sprawną kontrolę ich legalności przez organ nadzorczy lub sąd. Do takiej kontroli nie są wystarczające bowiem materiały zgromadzone w ramach procedury przygotowania i podejmowania uchwały. Rada gminy winna zatem wykazać, który przepis prawa został naruszony i precyzyjnie wskazać na czym to naruszenie polegało, zauważyć bowiem wypada, że przepis prawa może być naruszony na wiele sposobów. Uchwała rady gminy o odmowie zatwierdzenia taryf, o której mowa w art. 24 ust. 5 u.z.z.w., winna być uzasadniona w zakresie naruszonego prawa, obowiązek jej uzasadnienia wynika z zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzonych z zasady demokratycznego państwa prawa – art. 2 Konstytucji RP. 6.7. W orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie wymogu sporządzania uzasadnienia uchwały rady gminy prezentowany jest pogląd, że wprawdzie żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadnienia uchwały rady gminy/rady miejskiej, jednak obowiązek jego sporządzenia wywodzi się z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Kielcach z 29 września 2016 r., II SA/Ke 546/16, Lex nr 2151065). 6.8. Potwierdzeniem zajętego stanowiska co do niezasadności wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu jest jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego to jednoznacznie wynika, że podjęcie przez radę, na podstawie art. 24 ust. 5 u.z.z.w., uchwały o odmowie zatwierdzenia taryfy, musi łączyć się ze stwierdzeniem, jaki czy też jakie konkretnie przepisy prawa przy sporządzaniu taryfy zostały naruszone. 6.9. Przepis art. 24 ust. 5 u.z.z.w. stanowi jedynie legitymację dla organu stanowiącego gminy, dla podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. Uprawnia ten organ do podjęcia uchwały o określonej treści. Dlatego też powołanie się, przy odmowie zatwierdzenia taryf, tylko na ten przepis, nie może być uznane za wystarczające. Odmowa zatwierdzenia taryfy nie może być oparta wyłącznie na subiektywnej ocenie wysokości zaproponowanej taryfy lub na samym przekonaniu, że sporządzone zostały na podstawie nierzetelnych kalkulacji i danych, wymaga natomiast wykazania jej nielegalności (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r., II GSK 3471/16, Lex nr 2190686). 6.10. Przepis art. 24 ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej zawiera normę o charakterze blankietowym. Oznacza to, że przewiduje on powstanie określonych skutków prawnych, łącząc jednak ich zaistnienie z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Natomiast, to czy taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami, rozstrzygają przepisy, które wyznaczają standardy legalności taryf, bądź określają standardy, według których taryfy mają być sporządzone. W tym stanie rzeczy rada, podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf, musi wskazać konkretne przepisy, które zostały naruszone przez przedsiębiorstwo przy sporządzaniu taryf. Przepisy te powinny być wskazane w podstawie prawnej lub w uzasadnieniu uchwały, które może mieć formę załącznika do uchwały i stanowić jej integralną część (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r., II OSK 2904/16, Lex nr 2393298 oraz wyrok NSA z 15 listopada 2012 r., II OSK 2199/12, Lex 1291966). 6.11. Z przedstawionych powodów postawiony zarzut naruszenia art. 24 ust. 5 u.z.z.w. należało uznać za nieusprawiedliwiony. 6.12. Drugi z postawionych zarzutów dotyczy naruszenia przepisu art. 24 ust. 5 u.z.z.w., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada gminy nie jest upoważniona do samodzielnej weryfikacji legalności i celowości sporządzania taryf, lecz zatwierdza tylko taryfy pozytywnie zatwierdzone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), odmowa zaś ich zatwierdzenia następuje, gdy w ocenie organu wykonawczego taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa, podczas gdy przepis art. 24 ust. 5 u.z.z.w. przyznaje radzie gminy kompetencję do zatwierdzania taryf, umożliwia jej jednocześnie realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. 6.13. Zarzut ten w ocenie NSA, jest usprawiedliwiony, ale ze względu na niezasadność pierwszego zarzutu nie ma wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.z.z.w. wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Przypomnieć w tym miejscu jeszcze raz należy, że w myśl art. 24 ust. 5 u.z.z.w. rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Z art. 24 ust. 4 i art. 24 ust. 5 u.z.z.w. nie wynika, aby pomiędzy tymi regulacjami występowała zależność w postaci związania rady gminy stanowiskiem wójta, burmistrza lub prezydenta. Zaaprobowanie taryfy przez organ wykonawczy gminy nie wiąże w tym zakresie organu uchwałodawczego. Związania tego nie sposób dopatrzyć się w przywołanych regulacjach, ani też w innych przepisach tej ustawy. Mało tego, w ocenie NSA, przepisy omawianej ustawy przewidują regulację, która przekonuje, że związania takiego brak. Z treści bowiem art. 24 ust. 5b wynika, że w razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ten przewiduje zatem możliwość stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. Wówczas taryfy zweryfikowane przez organ wykonawczy wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu rozstrzygnięcia nadzorczego. Zachodzi zatem możliwość podjęcia odmiennych rozstrzygnięć przez te organy. Organ wykonawczy podejmuje zarządzenie, notabene podlegające kontroli przez organ nadzoru, o zatwierdzeniu taryf, natomiast organ uchwałodawczy, wręcz przeciwnie, może podjąć uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf. 6.14. Potwierdzeniem braku związania jest też treść art. 24 ust. 8 u.z.z.w., z którego to przepisu wynika, że jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Rada gminy może zatem nie podjąć uchwały, np. w przypadku milczącej akceptacji taryfy zatwierdzonej przez organ wykonawczy lub też zwykłego upływu terminu na zatwierdzenie, wtedy zweryfikowane taryfy wejdą w życie, mimo braku stosownej uchwały rady. Nie dochodzi w takiej sytuacji do potwierdzenia uchwałą rady taryfy zweryfikowanej już przez organ wykonawczy. Inaczej mówiąc, stan ten przekonuje o braku związania. 6.15. Z art. 24 ust. 5 u.z.z.w. nie wynika, aby rada gminy przed podjęciem uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryfy, a więc o jej zatwierdzeniu albo o odmowie jej zatwierdzenia, nie mogła kontrolować taryfy w tym samym zakresie. Rada gminy jest uprawniona, wręcz zobowiązana, do oceny czy przedstawione jej do zatwierdzenia taryfy są zgodne z prawem, w tym w zakresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 u.z.z.w. Rolą rady gminy nie jest jedynie zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia taryfy zgodnie z wnioskiem organu wykonawczego gminy. Jest zatem zobowiązana do kontrolowania czynności wykonanych przez organ wykonawczy gminy, o których mowa w art. 24 ust. 4 u.z.z.w. (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2014 r., II OSK 1203/13, Lex nr 1643767 oraz wyrok NSA z 17 czerwca 2004 r., OSK 1203/13, Lex nr 837512 ). 6.16. W przypadku pozytywnej weryfikacji taryfy przez organ wykonawczy gminy, rada odmawiając zatwierdzenia taryf musi wykazać ich sprzeczność z przepisami w sposób na tyle szczegółowy, aby podważyć pozytywne ustalenia organu wykonawczego gminy (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r., II GSK 3471/16, Lex nr 2190686). 6.17. Z przedstawionych powodów NSA w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela odmiennych zapatrywań przekonujących do związania rady stanowiskiem organy wykonawczego gminy zawartych w wyrokach: z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2306/12, NZS 2013/3/15 oraz z 30 sierpnia 2016 r., II GSK 1154/16, Lex nr 2238123). 6.18. Nie do zaakceptowania jest zatem twierdzenie WSA o związaniu rady stanowiskiem organu wykonawczego. 6.19. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).