II GSK 3471/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 422/16 w sprawie ze skargi Miasta G. - Rady Miejskiej w G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Miasta G. - Rady Miejskiej w G. na rzecz Wojewody M. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. II GSK 3471/16 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA, Sąd I instancji), po rozpoznaniu skargi Miasta G. – Rady Miejskiej w G. (dalej: Rada, Rada Miejska), na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. (dalej: Wojewoda), z dnia 31 grudnia 2015r., wydanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały, w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynikało, że: Rada Miejska uchwałą Nr 121/XXIV/2015 z dnia 30 listopada 2015 r., wdaną w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, odmówiła zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 stycznia 2016 r. objętych wnioskiem przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, M. P. K. w G. Sp. z o.o.( dalej: Przedsiębiorstwo). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 grudnia 2015 r. Wojewoda stwierdził nieważność powyższej uchwały z uwagi na to, że została podjęta z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139 ze zm., dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Wojewoda wskazał, że Rada Miejska w G. nie stwierdziła niezgodności przedłożonych taryf z przepisami prawa. Rada bowiem nie wskazała które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Z uzasadnienia uchwały wynika, iż Rada odmówiła zatwierdzenia taryf z uwagi na to, że z przedłożonej przez Przedsiębiorstwo kalkulacji "nie wynikają realne koszty, które mogą wpływać na kształt ceny wody i ścieków" oraz, że "podjęto wniosek o zlecenie w trybie pilnym kontroli w zakresie czynników mających wpływ na cenę wody i ścieków...", Wojewoda ustalił, że Przedsiębiorstwo w dniu 22 października 2015 r., tj. w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawiło Burmistrzowi Miasta G. wniosek o ich zatwierdzenie. Do wniosku dołączono szczegółową kalkulację cen i opłat oraz wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, będących w posiadaniu Przedsiębiorstwa. Burmistrz, realizując uprawnienia przyznane mu w art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, dokonał weryfikacji przedłożonych taryf pod względem zgodności z przepisami prawa, a także pod względem celowości poniesienia kosztów, o których mowa w art. 20 ust.4 pkt. 1 powyższej ustawy. Burmistrz uznał, że taryfy sporządzone zostały zgodnie z prawem oraz, że celowe jest poniesienie wskazanych wcześniej kosztów i przygotował na sesję Rady Miejskiej w dniu 30 listopada 2015 r. projekty uchwały o zatwierdzeniu taryf. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, rada gminy może odmówić zatwierdzenia taryf wyłącznie w przypadku sporządzenia taryf niezgodnie z przepisami. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na radzie gminy w sytuacji, gdy odmawia ona zatwierdzenia taryf pozytywnie zweryfikowanych przez organ wykonawczy. Natomiast Rada odmawiając zatwierdzenia przedłożonych przez Przedsiębiorstwo i pozytywnie zweryfikowanych przez Burmistrza taryf, powinna była swoje stanowisko oprzeć wyłącznie na okoliczności niezgodnego z prawem ich sporządzenia, wskazując przede wszystkim na naruszenia przepisów ustawy oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886. dalej: rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2006r.). Wojewoda stwierdził, że treść uzasadnienia uchwały oraz charakter powołanych w nim argumentów wskazuje na to, że Rada nie stwierdziła niezgodności przedłożonych taryf z przepisami prawa. Rada nie przeprowadziła bowiem analizy sporządzonych taryf z uwzględnieniem przepisów ustawy, czy też przywołanego rozporządzenia, nie wskazała, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone - decydując się na kontrolę taryf dopiero po odmowie ich zatwierdzenia. Okoliczności niezgodnego z prawem sporządzenia taryf powinny zostać przez Radę jednoznacznie stwierdzone i w sposób niezbity wykazane w uzasadnieniu uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryf. Uzasadnienie takie winno być szczególnie pieczołowicie sporządzone w przypadku, gdy taryfy zostały pozytywnie zweryfikowane przez Burmistrza. Rada zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016r. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w powyższym zakresie, Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Podkreślił, iż w myśl art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm. ,dalej: u.s.g.) nadzór nad wykonywaniem zadań gminy jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko w wypadku braku takiej zgodności możliwe jest skorzystanie przez organ nadzoru z przysługujących mu uprawnień. Skorzystanie z tego uprawnienia ograniczone jest poprzez art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., gdyż przesłanka stwierdzenia nieważności uchwał organu gminy zachodzi jedynie wówczas, gdy organ nadzoru stwierdzi istotną sprzeczność z prawem, Wojewoda, powołując się na art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Nr 121/XXIV/2015 Rady Miejskiej w G. z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Uznał powyższą uchwałę za sprzeczną z prawem, gdyż uważał, iż Rada naruszyła przepis art. 24 ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Zdaniem Sądu brak uzasadnienia uchwały odmownej nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Uznał, iż w badanej uchwale z dnia 30 listopada 2015 r., wskazano podstawę prawną tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, oraz uzasadniono, skrótowo motywy odmowy zatwierdzenia zgłoszonych taryf. Zdaniem Sądu, Wojewoda powołując się na art. 91 ust.1 u.s.g. i stwierdzając nieważność uchwały Rady, w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazał podstawy do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Kontrolując uchwałę Rady i uznając, że w niewystarczającym stopniu Rada uzasadniła swoją odmowę zatwierdzenia stawek, mógł skorzystać ze instytucji określonej w art. 91 ust. 4 u.s.g., ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Podkreślił, iż Rada jest uprawniona, do oceny czy przedstawione jej do zatwierdzenia taryfy są zgodne z prawem, w zakresie określonym w art. 20 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Rolą Rady nie jest bowiem jedynie zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia taryfy zgodnie z wnioskiem organu wykonawczego gminy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Wojewoda. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: 1. błędną wykładnię art. 18 ust.2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. 2001 nr. 142 poz.1591 ze zm.) oraz art. 24 ust.5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę poprzez uznanie, że stanowią one wyczerpującą podstawę prawną uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, podczas gdy pierwszy z tych przepisów ustanawia jedynie ogólną kompetencję dla rady gminy do podejmowania uchwał, drugi zaś ma charakter blankietowy i jego zastosowanie uzależnione jest od wystąpienia okoliczności określonych w innych przepisach, 2. art. 24 ust.5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak ustalenia, że uchwala podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, 3. niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym - poprzez uznanie, iż w sprawie miało miejsce nieistotne naruszenie prawa, Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 141 §4 i art. 134 §1 p.p.s.a., polegające na niewykonaniu przez sąd obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w stosunku do całości sprawy, tj. braku dokonania merytorycznej analizy uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzoru, jak i samego rozstrzygnięcia nadzorczego, sporządzeniu błędnego uzasadnienia wyroku, nie odnoszącego się w ogóle do przedstawionych zarzutów skargi oraz rozstrzygnięcia nadzorczego i wywodów na ich poparcie, a jedynie poprzestanie na ogólnikowym stwierdzeniu o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, bez pogłębionego wywodu prawnego dotyczącego w szczególności charakteru "nieistotnych naruszeń prawa" oraz przesłanek zastosowania przez radę gminy art. 24 ust.5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, czego rezultatem było niewłaściwe zastosowanie art. 148 p.p.s.a. i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, podczas, gdy zachodziły przesłanki do oddalenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. W myśl art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm. ,dalej: u.s.g.) nadzór nad wykonywaniem zadań gminy jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. W wypadku braku zgodności z prawem możliwe jest skorzystanie przez organ nadzoru z uprawnień określonych w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., gdyż przesłanka stwierdzenia nieważności uchwał organu gminy zachodzi jedynie wówczas, gdy organ nadzoru stwierdzi istotną sprzeczność z prawem. W literaturze i orzecznictwie wskazuje się, że podstawą uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub proceduralnoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowy (legalny), jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami. Przedmiotem oceny Sądu I instancji, była uchwała Rady Miasta G. o odmowie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków za okres od 1.01.2016r. do 31.12.2016r. Jako podstawę podjętej uchwały wskazano przepis art. 18 ust. 2 pkt. 15 u.s.g. w zw. z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Uzasadniając podjętą uchwałę Rada stwierdziła jedynie, że odmowa zatwierdzenia taryf nastąpiła ze względu na to, że z przedłożonej przez Przedsiębiorstwo kalkulacji nie wynikają realne koszty które mogą wpływać na kształt ceny wody i ścieków, w związku z tym zlecono kontrolę w zakresie czynników mających wpływ na tę cenę. Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu w wodę rada gminy zatwierdza w drodze uchwały taryfy za zbiorowe odprowadzanie wody i zbiorowe odprowadzanie ścieków, które określa przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne (art. 20 ust. 1 w/w ustawy). Zgodnie z w/w przepisem, rady gminy podejmuje również uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, przy czym jedyną przesłanką uprawniającą organ gminy do przyjęcia takiej uchwały jest sporządzenie taryf niezgodnie z przepisami. Należy podkreślić, iż przepis art. 24 ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu w wodę zawiera normę o charakterze blankietowym. Oznacza to, że przewiduje on powstanie określonych skutków prawnych, łącząc jednak ich zaistnienie z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Nie stanowi on podstawy do samodzielnego rozstrzygnięcia w drodze uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, a uzależnia wydane rozstrzygnięcie od postanowień zawartych w innych przepisach.. Przepis art. 24 ust. 5 ustawy o zborowym zapatrzeniu w wodę uzależnia więc podjęcie uchwały od stwierdzenia, że taryfy sporządzono niezgodnie z przepisami. Natomiast to czy taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami rozstrzygają przepisy, które wyznaczają standardy legalności taryf, czy określają standardy według których taryfy mają być sporządzone. W tym stanie rzeczy Rada podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf musi wskazać konkretne przepisy, które zostały naruszone przez przedsiębiorstwo przy sporządzaniu taryf. Przepisy te powinny być wskazane w podstawie prawnej lub w uzasadnieniu uchwały, który może mieć formę załącznika do uchwały i stanowić jej integralną część (por. wyrok NSA z dnia 5 maca 2009 r. II OSK 1824/08, CBOIS, z dnia 15 listopada 2012r. II OSK 2199/12, Lex 1291966). Natomiast Rada odmawiając zatwierdzenia taryf nie wskazała żadnego przepisu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, ani też przepisu aktu wykonawczego do tej ustawy tj. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006r, które naruszone byłyby przy sporządzeniu przedstawionych jej taryf. Rada nie dokonała analizy taryf pod względem ich zgodności z przywołanymi wyżej przepisami. Przypomnieć należy, że przepis art. 24 ust. 5 ustawy, stanowi jedynie legitymację dla organu stanowiącego gminy, dla podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. Uprawnia ten organ do podjęcia uchwały o określonej treści. Dlatego też powołanie się, przy odmowie zatwierdzenia taryf, tylko na ten przepis, nie może być uznane za wystarczające. Podstawę dla podjęcia takiej uchwały stanowi nie tylko wskazana norma prawna, ale również inny przepis lub przepisy prawa materialnego, których naruszenie świadczyłoby o sporządzeniu taryf niezgodnie z prawem. Odmowa zatwierdzenia taryfy nie może być oparta wyłącznie na subiektywnej ocenie wysokości zaproponowanej taryfy lub na samym przekonaniu, że sporządzone ona zostały na podstawie nierzetelnych kalkulacji i danych, wymaga natomiast wykazania jej nielegalności. Kwestionując konkretne ustalenia taryf, czy też ustalenia faktyczne w oparciu o które zostały one sporządzone, Rada powinna wykazać, który przepis prawa zostały naruszony i precyzyjnie wskazać na czym owo naruszenie polega. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie dopełnione jednak powyższych wymogów. Nie jest też spełnieniem wskazania określonego w art. 24 ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu w wodę wskazanie art. 18 ust. 2 pkt. 15 u.s.g. bowiem jest to norma kompetencyjna dla rady gmin upoważniająca do stanowienia prawa w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Należy przy tym mieć na uwadze, iż z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wynika zasada działania organów administracji na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że w sytuacji gdy przepis ustawy wiąże negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie zatwierdzenia taryfy z naruszeniem prawa, to naruszenie to musi być wyraźnie wskazane, poprzez powiązanie z konkretnymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, które zostały naruszone. Tym samym uzasadnione okazały się zarzuty naruszenia art. 18 ust. 2 pkt. 15 u.s.g. i art. 24 ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, bowiem wskazanie tych przepisów nie jest wypełnieniem normy wskazanej w art. 24 ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Rada winna bowiem wskazać konkretne przepisy, które zostały naruszone przez Przedsiębiorstwo przy sporządzaniu taryf, czy to poprzez wskazanie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, czy też przepisu aktu wykonawczego do tej ustawy tj. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006r. Brak wskazania przepisów niezgodnie z którym zostały sporządzone taryfy jest bowiem istotnym naruszeniem prawa z wskazanych już powodów. Usankcjonowanie takiego sposobu podejmowania uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf powodowałoby zupełną dowolność podejmowania decyzji w tej kwestii przez Radę. Wskazać przy tym należy, iż wskazanie w skardze przepisów które zostały naruszone zdaniem Rady, a których naruszenie stanowi o sporządzeniu taryf niezgodnie z prawem nie konwaliduje podjętej uchwały. Dodać również należy, że taryfa została pozytywnie zweryfikowana przez organ wykonawczy gminy w zakresie przyznanych mu kompetencji. W takiej sytuacji Rada odmawiając zatwierdzenia taryf musi wykazać ich sprzeczność z przepisami w sposób na tyle szczegółowy aby podważyć pozytywne ustalenia organu wykonawczego gminy, czego w niniejszej sprawie nie uczyniła. Za nie uzasadnione natomiast należało uznać zarzut naruszenia art. 91 ust. 4 u.f.g., bowiem przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Nie uzasadniony okazał się również zarzut oparty o podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.ps.a. to jest naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2, 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 t.j.,) w należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 § 1 sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast art. 1 § 2 p.u.s.a. kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ dokonał kontroli, czy naruszono prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i rozstrzygnął sprawę, w zakresie ustawowo wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych jest nie uzasadniony. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany przepis określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. W takim wypadku bowiem wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2009 r., I OSK 1605/09, z dnia 27 października 2010 r., II GSK 900/09, z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 1713/10, z dnia 30 listopada 2012 r., II FSK 745/11), Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku, choć skrótowe pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. To, że Skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut, czy to naruszenia przepisów postępowania, czy też prawa materialnego, nie został podniesiony w skardze. Sąd administracyjny nie jest zatem związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim aktów administracyjnych. W sprawie niniejsze brak jest podstaw do osądu aby Sąd I instancji naruszył powyższy przepis. Natomiast rozstrzygnięcie Sądu I instancji, odmienne od oczekiwań Wojewody nie czyni zasadnym zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny , działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę oddalając ją jako nie uzasadnioną. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art.203 pkt 2 p.p.s.a. .