V SA/Wa 422/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. G.– R. M. w G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków: 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. G. – R. M. w G. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Radę Miejską w G. (zwaną dalej: Skarżącą) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] Wojewoda [...] orzekł o nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Rada Miejska w G. uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków odmówiła zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na okres od dnia [...].01.2016 r. do dnia [...].12.2016 r. objętych wnioskiem przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego pod firmą Miejskie Przedsiębiorstwo Komunalne w G. Sp. z o.o. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z uwagi na to, że została podjęta z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139 - zwanej dalej ustawą). W uzasadnieniu swego stanowiska Wojewoda wskazał, że w istocie Rada Miejska w G. nie stwierdziła niezgodności przedłożonych taryf z przepisami prawa, Rada nie wskazała które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. W ocenie organu nadzoru, okoliczności niezgodnego z prawem sporządzenia taryf powinny zostać przez Radę Miejską jednoznacznie stwierdzone i w sposób niezbity wykazane w uzasadnieniu uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryf. Wojewoda wskazał, że z uzasadnienia Uchwały wynika, iż Rada Miejska odmówiła zatwierdzenia taryf z uwagi na to, że z przedłożonej przez Przedsiębiorstwo kalkulacji "nie wynikają realne koszty, które mogą wpływać na kształt ceny wody i ścieków". Dalej w uzasadnieniu Rada stwierdziła, że "Podjęto wniosek o zlecenie w trybie pilnym kontroli w zakresie czynników mających wpływ na cenę wody i ścieków, m. in.: • wzrost amortyzacji na dziale wodnym i kanalizacyjnym • rzeczywiste koszty Zarządu + Rady Nadzorczej (ryczałty na samochody), • wzrost cen energii elektrycznej w Spółce, • wzrost opłat za korzystanie ze środowiska, • rzeczywiste koszty pośrednie (wyszczególnienie), • koszty amortyzacji i utrzymania samochodu WUKO. ". Na podstawie protokołu obrad sesji Rady Miejskiej w dniu [...] listopada 2015 r. i dokumentów uzyskanych od Burmistrza Miasta G. oraz Przedsiębiorstwa, organ nadzoru ustalił, że Przedsiębiorstwo w dniu [...] października 2015 r., tj. w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawiło Burmistrzowi wniosek o ich zatwierdzenie. Do wniosku dołączono szczegółową kalkulację cen i opłat oraz wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, będących w posiadaniu Przedsiębiorstwa. Burmistrz, realizując uprawnienia przyznane mu w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., dokonał weryfikacji przedłożonych taryf pod względem zgodności z przepisami prawa, a także pod względem celowości poniesienia kosztów, o których mowa w art. 20 ust.4 pkt. 1 ustawy. Burmistrz uznał, że taryfy sporządzone zostały zgodnie z prawem oraz że celowe jest poniesienie wskazanych wcześniej kosztów i przygotował na sesję Rady Miejskiej w dniu [...] listopada 2015 r. dwa projekty uchwały o zatwierdzeniu taryf: - Uchwałę w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na 2016 rok oraz - Uchwałę w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na 2016 rok wraz z dopłatą. Wojewoda wskazał ponadto, że pomimo złożonych przez Prezesa Przedsiębiorstwa i Burmistrza na sesji Rady wyjaśnień dotyczących wysokości taryf, Rada Miejska nie wyraziła zgody na dokonanie dopłat i podjęła uchwałę w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf, przyjmując jednocześnie wniosek o zlecenie w trybie pilnym kontroli w zakresie czynników mających wpływ na cenę wody i ścieków. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy rada gminy może podjąć zarówno uchwałę zatwierdzającą taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, jak też może podjąć uchwałę odmawiającą zatwierdzenia taryf. Istotnym jednakże jest, że odmowa zatwierdzenia taryf może nastąpić wyłącznie w przypadku sporządzenia taryf niezgodnie z przepisami. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na radzie gminy w sytuacji, gdy odmawia ona zatwierdzenia taryf pozytywnie zweryfikowanych przez organ wykonawczy. Zdaniem organu nadzoru Rada Miejska odmawiając zatwierdzenia przedłożonych przez Przedsiębiorstwo i pozytywnie zweryfikowanych przez Burmistrza taryf, powinna była swoje stanowisko oprzeć wyłącznie na okoliczności niezgodnego z prawem ich sporządzenia, wskazując przede wszystkim na naruszenia przepisów ustawy oraz Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886). Organ nadzoru stwierdził, że skoro przyczyny podjęcia uchwały przedstawione zostały w jej uzasadnieniu, to treść uzasadnienia uchwały oraz charakter powołanych w nim argumentów wskazuje na to, że Rada Miejska nie stwierdziła niezgodności przedłożonych taryf z przepisami prawa. Rada nie przeprowadziła bowiem analizy sporządzonych taryf z uwzględnieniem przepisów ustawmy czy też przywołanego rozporządzenia, nie wskazała, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone - decydując się natomiast na kontrolę taryf dopiero po odmowie ich zatwierdzenia. W ocenie organu nadzoru, okoliczności niezgodnego z prawem sporządzenia taryf powinny zostać przez Radę Miejską jednoznacznie stwierdzone i w sposób niezbity wykazane w uzasadnieniu uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryf. Uzasadnienie takie winno być szczególnie pieczołowicie sporządzone w przypadku, gdy taryfy zostały pozytywnie zweryfikowane przez Burmistrza. Rada Miejska w G.. zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie uchwały oraz zasądzenie na rzecz Rady Miejskiej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Rada Miejska uchwałą z dnia [...] stycznia 2016 r. upoważniła Przewodniczącego Rady do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że Rada Miejska w G. nie stwierdziła niezgodności przedłożonych taryf z przepisami prawa, podczas gdy w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały Rada wyraźnie wskazała, iż z przedłożonej przez spółkę Miejskie Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. w G. kalkulacji nie wynikają realne koszty, które mogą wpływać na kształt ceny wody i ścieków, - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że kwestionowana uchwała Rada Miejskiej w G. nie spełnia przesłanek, o których mowa w tym przepisie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Skarżąca wskazała, że organ nadzoru dokonał błędnych ustaleń faktycznych, wbrew bowiem jego stanowisku, Rada Miejska w G. wskazała, iż jej zdaniem przedmiotowe taryfy sporządzone zostały w oparciu o nierzeczywiste koszty, a co za tym idzie, w sposób niezgodny przepisami. W § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków wskazano, jakie koszty mogą być podstawą ustalenia przedmiotowych taryf. Bezspornym jest, że koszty uwzględnione przez przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne przy sporządzaniu taryf muszą być realne, ustalone m.in. na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości. Rada Miejska miała prawo dokonać własnej analizy przedłożonych taryf. Rada jest niezależnym i autonomicznym organem gminy, który, oczywiście w ramach obowiązującego prawa, może dokonywać własnych ocen i analiz. Tym samym zdaniem Skarżącej należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Rada Miejska w G. miała prawo uznać przedłożone jej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, za sporządzone w sposób niezgodny z obowiązującym prawem, zaś Wojewoda [...] dokonał błędnego zastosowania art. 24 ust. 5 ustawy poprzez uznanie, że kwestionowana uchwała w sposób istotny narusza ten przepis. W ocenie skarżącej, kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w G. nie narusza wskazanego przepisu. Zgodnie z jego brzmieniem, rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. W sytuacji, gdy Rada uznała, że przedłożone taryfy oparte zostały nie nierzeczywistych kosztach, miała ona nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek odmowy zatwierdzenia przedmiotowych taryf. Ustalona przez Radę nierealność kosztów będących podstawą kalkulacji taryf determinowała treść jej rozstrzygnięcia, a więc treść zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały. Innymi słowy mówiąc, zdaniem Skarżącej, w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 24 ust. 5 ustawy, niezbędne do odmowy zatwierdzenia taryf. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w powyższym zakresie Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W sprawie zastosowanie mają m.in. przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z p. zm. – dalej jako u.s.g.) oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139 - zwanej dalej ustawą), jak i przepisów wykonawczych np. rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886 – zwanego dalej rozporządzeniem). Zgodnie z art. 85 u.s.g. nadzór nad wykonywaniem zadań gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Do tej pory pojęcie kryterium legalności było zwykle rozumiane przez doktrynę jednolicie. W węższym znaczeniu odnoszono je do aktu kontroli: ocena działalności komunalnej była dokonywana pod kątem jej zgodności z prawem. W szerszym znaczeniu natomiast kryterium to odnoszono również do aktu zastosowania środka nadzoru w tym sensie, iż prawo, po pierwsze, powinno obligować do zastosowania tego środka, jeśli ma on na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a po drugie, powinno określać sam środek nadzoru, organ, który może go zastosować, przypadki, w których może on być zastosowany, oraz ewentualnie tryb jego zastosowania. Przy czym prawo było rozumiane jedynie jako przepisy powszechnie obowiązujące. Obecnie, stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na kryterium zgodności z prawem. Nie przewidziano tu żadnych wyjątków, a tym samym wykluczono możliwość opierania ingerencji nadzorczych na negatywnej ocenie celowości, gospodarności czy rzetelności jego działań, nawet w sferze wykonywania tzw. zadań zleconych administracji rządowej. Z Konstytucji wynika, że jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Samodzielność ta ponadto podlega ochronie sądowej (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Zakres swobody działania organów samorządowych w znacznej mierze zależy od stosowanych wobec nich mierników kontroli. Jeżeli mierniki te są sformułowane w sposób niedookreślony, wówczas samodzielność samorządu może być bardzo ograniczona. O intensywności nadzoru nad samorządem terytorialnym nie decyduje w zasadzie mało precyzyjny podział na zadania własne i zlecone. Decyduje o tym każdorazowo ustawodawca, przyznając organom nadzorczym określone środki prawne. Bez wątpienia kompetencje organów nadzoru nie mogą być ustalane w drodze daleko idącej wykładni, zwłaszcza rozszerzającej, ale muszą wynikać wprost z obowiązujących przepisów (patrz: B. Dolnicki, komentarz do art. 85, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. Bogdana Dolnickiego, ABC 2010). Zatem jeśli w myśl art. 85 u.s.g. nadzór nad wykonywaniem zadań gminy jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem - oznacza to, że tylko w wypadku braku takiej zgodności możliwe jest skorzystanie przez organ nadzoru z przysługujących mu uprawnień. Skorzystanie z tego uprawnienia ogranicza jeszcze ustawodawca w art. 91 ust. 4 u.s.g., gdyż przesłanka stwierdzenia nieważności uchwał organu gminy zachodzi jedynie wówczas, gdy organ nadzoru stwierdzi istotną sprzeczność z prawem (por.: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn .akt I SA/Rz 496/07, LEX nr 1005592). Podstawę prawną zakwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Powinnością Sądu jest zatem ustalenie, czy Wojewoda [...] w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanym przepisom kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował ze skutkiem kasacyjnym – legalność kontrolowanej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Należy zwrócić uwagę, że w zakresie uprawnień kontrolnych organu nadzoru zawiera się także czynność opisana w przepisie art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącym, że "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa". Zgodnie z tym przepisem w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z kolei według art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (tzn. po upływie 30 dni od dnia doręczenia uchwały) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści przytoczonych przepisów wynika zatem wprost, że regulacja zawarta w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym skierowana jest do organu nadzoru. Ustawa o samorządzie gminnym nie dookreśla zwrotu "nieistotne naruszenie prawa". W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się jednak, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. (patrz: B. Dolnicki, komentarz do art. 91 teza 5, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. Bogdana Dolnickiego, ABC 2010 – i powołany tan wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79, jak również wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 357/11 - wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl). W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Rozpoznając sprawę Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, wg którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 u.s.g. do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do wykorzystania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 k.p.a., określającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Jednakże wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tej kategorii naruszeń zalicza się m.in.: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej dla podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, wadliwość wykładni prawa ustrojowego i prawa materialnego, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały. Sąd w toku podjętych w sprawie czynności rozpoznawczych prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa. W tych rozważaniach nie można pominąć poglądu, utrwalonego wśród komentatorów i składy orzekające sądów administracyjnych, że przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, iż sprawowanie nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczalnych przepisami prawa (patrz: P. Chmielnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004r., B. Dolnicki, Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993r; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998r., sygn. akt II SA/Wr 606/98). W kontekście tego twierdzenia wskazywano również - przede wszystkim w judykaturze, iż brak określenia w ustawie o samorządzie gminnym rodzajów naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności wadliwej uchwały nie oznacza swobody działania organu nadzoru i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru jest zobowiązany wykazać naruszenie prawa (patrz: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 396/15 - utrzymany w mocy wyrokiem NSA z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 178/16, dostępne tamże) W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...], powołując się na art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Organ nadzoru uznał powyższą uchwałę za sprzeczną z prawem, gdyż uważał, iż Rada Miejska naruszyła przepis art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139 - zwanej dalej ustawą). W uzasadnieniu swego stanowiska Wojewoda wskazał, że w istocie Rada Miejska nie stwierdziła niezgodności przedłożonych taryf z przepisami prawa, Rada nie wskazała bowiem, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. W ocenie organu nadzoru, okoliczności niezgodnego z prawem sporządzenia taryf powinny zostać przez Radę Miejską jednoznacznie stwierdzone i w sposób niezbity wykazane w uzasadnieniu uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryf. Zdaniem Sądu brak uzasadnienia uchwały odmownej nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a tylko takie przecież mogło być podstawą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Sąd orzekający w pełni podziela to stanowisko, tym bardziej, iż w badanej obecnie uchwale z dnia [...] listopada 2015 r., wbrew stanowisku organu nadzoru, wskazano w sposób wyczerpujący podstawę prawną tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jak też uzasadniono – co prawda skrótowo - motywy odmowy zatwierdzenia zgłoszonych taryf (patrz cyt. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 396/15). Mianowicie Rada wskazała, że : "Z przedłożonej przez Spółkę (...) kalkulacji nie wynikają realne koszty, które mogą wpływać na kształt ceny wody i ścieków". Zdaniem Sądu Wojewoda [...], powołując się na art. 91 ust.1 u.s.g. i stwierdzając nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2015 r. , w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazał podstawy do stwierdzenia nieważności tej uchwały w kontekście powołanych powyżej przepisów prawa i argumentacji przyjętej przez organ nadzoru. Jeżeli organ nadzoru, kontrolując uchwałę Rady Miejskiej, uznał, iż w niewystarczającym stopniu Rada uzasadniła swoją odmowę zatwierdzenia stawek, mógł skorzystać ze wspomnianej instytucji określonej w art. 91 ust. 4 u.s.g., ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Jak to bowiem wskazał w swoim wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1203/13 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z art. 24 ust. 4 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wynika, aby rada gminy przed podjęciem uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryfy, a więc o jej zatwierdzeniu albo o odmowie jej zatwierdzenia, nie mogła kontrolować taryfy w tym samym zakresie. Rada gminy jest uprawniona, wręcz zobowiązana, do oceny czy przedstawione jej do zatwierdzenia taryfy są zgodne z prawem, w tym w zakresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Rolą rady gminy nie jest jedynie zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia taryfy zgodnie z wnioskiem organu wykonawczego gminy. Jest zatem zobowiązana do kontrolowania czynności wykonanych przez organ wykonawczy gminy, o których mowa w art. 24 ust. 4 tej ustawy (LEX nr 1643767). Sąd – rozpoznając niniejszą sprawę - w całości podziela pogląd wyrażony w cyt. wyroku NSA. Wobec stwierdzonych naruszeń, Sąd na podstawie art. 148 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika (w tym przypadku radcy prawnego / adwokata) reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Skarżącej kwotę 480 zł, stanowiącą równowartość wynagrodzenia radcy prawnego / adwokata.