III SA/Kr 779/21

|Sygn. akt III SA/Kr 779/21 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 grudnia 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak, WSA Ewa Michna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 3 grudnia 2021 r. skargi, Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie, na uchwałę Nr XXIII/231/21 Rady Gminy Wiśniowa z dnia 25 stycznia 2021 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na, sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Wiśniowa, , , , stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości., Rada Gminy Wiśniowa podjęła uchwałę z dnia 25 stycznia 2021 r. nr XXIII/231/21 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Wiśniowa. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Prokurator z Prokuratury Okręgowej w Krakowie. Zaskarżonej uchwale zarzuciła istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1119) zwanej dalej "ustawą o wychowaniu w trzeźwości" w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz § 12 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) polegające na ustaleniu w § 1 pkt 1, 2 i 3 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Wiśniowa, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości – w sposób arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 12 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji. Prokurator wskazała, że brak uzasadnienia projektu uchwały uniemożliwiał ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, czyniąc opiniowanie pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372) oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Ocena taka dokonywana bowiem jest w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, skonkretyzowanych w jej preambule ustawy oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz w art. 12 ust. 7 powołanej ustawy. Prokurator wskazała, że chodzi m.in. o obowiązek podejmowania przez Radę Gminy Wiśniowa działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązek uwzględniania przy podejmowaniu uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. W uzasadnieniu skargi Prokurator zaznaczyła, że z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały wynikało jedynie, że korekta dotychczasowej regulacji modyfikowała poprzednią uchwałę Rady Gminy w tym przedmiocie tj. Nr XXXIV/315/18 z dnia 27 czerwca 2018 roku w ten sposób, że zmniejszono o 3 liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i jednocześnie zwiększono o 3 liczbę zezwoleń przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w związku z czym ogólna liczba zezwoleń nie ulegała zmianie. Ponadto, w uzasadnieniu uchwały wskazano, że jej projekt został skonsultowany z jednostkami pomocniczymi gminy, uzyskał pozytywną opinię poszczególnych przedstawicieli sołectw i został pozytywnie zaopiniowany przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, jednak nie podano dalszych szczegółów. Prokurator podkreśliła, że nie wskazano powodów dla których przyjęto określoną maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, co uniemożliwiało faktyczną kontrolę, czy badana uchwała została podjęta zgodnie z celami ww. ustawy. W związku z tym takie uzasadnienie w rzeczywistości nie uzasadnia rozwiązań przyjętych w uchwale. Nie wiadomo było bowiem dlaczego ilość zezwoleń określona w uchwale była odpowiednia, i czy miała wpłynąć na ograniczenie dotychczasowego spożycia alkoholu. Prokurator wywiodła także, że uzasadnienie naruszało § 12 i 143 zasad techniki prawodawczej, gdyż nie zawiera treści wymaganych przez te przepisy, tj. m.in.: przedstawienia możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań oraz informacji o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych. Prokurator podkreśliła, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd o powinności posiadania uzasadnienia przez uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, mimo że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzała takiego obowiązku. Wskazała - w kontekście art. 2 i 7 Konstytucji RP - na niedopuszczalność podejmowania aktów władzy publicznej bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem, a także podniósł, że tylko znajomość rzeczywistych motywów regulacji i racjonalnie przewidywanych jej skutków daje realną możliwość organom pomocniczym i przedstawicielom sołectw przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania świadomych konsekwencji opinii o jakich mowa w art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Dalej Prokurator podniosła także, że brak odniesienia się w uzasadnieniu projektu uchwały do zgodności proponowanych w niej rozwiązań z ustaleniami obowiązującego Gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych przyjętego uchwałą nr XXII/206/20 Rady Gminy Wiśniowa z dnia 21 grudnia 2020 r. uniemożliwiał dokonanie oceny zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie z ustaleniami powołanego programu, a tego z kolei wymagała dyspozycja art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Prokurator podkreśliła również, że brak uzasadnienia uchwały realizującej delegację z art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, co stanowiło w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające sądowi faktyczną ocenę jej legalności, stąd też może stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Prokurator dodała, że przebieg dalszej procedury uchwałodawczej także nie dostarczał koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji rady przyjętych ww. uchwałą (Protokół nr 1/2021 ze wspólnego posiedzenia Komisji z dnia 14 stycznia 2021 r., RG. 0012.51.1.2021; Protokół Nr XXIII/21 z sesji Rady Gminy Wiśniowa z dnia 25 stycznia 2021 r.). W związku z powyższym Prokurator wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wiśniowa wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu zaskarżona uchwała była zgodna z prawem, nie naruszała nawet w sposób nieistotny prawy. Organ podkreślił, że projekt uchwały zawierał uzasadnienie, a z treści tego uzasadnienia wynikało, że zaskarżony akt został uchwalony prawidłowo z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Organ wskazał, że skarga nie ma podstaw skoro jej podstawę Prokurator musiała wywodzić z Konstytucji RP. Podkreślił, że zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji wymaga wykazania istotności naruszenia prawa oraz związku pomiędzy brakiem uzasadnienia z ewentualnym brakiem możliwości oceny zgodności z prawem uchwalonych przepisów, a Prokurator nie poparła konkretnymi argumentami zasadności ww. zarzutu skargi. Organ wskazał także, że nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi kierowała się przy podejmowaniu uchwały, przy czym motywy te mogą wynikać np. z protokołu z sesji, na której uchwała została podjęta, co (oprócz faktu istnienia uzasadnienia) miało miejsce również w sprawie. Zaznaczył, że wbrew stanowisku Prokurator, uchwała nie miała charakteru uznaniowego, w rozumieniu w jakim użyto to określenie w skardze, a upoważnienie dla rady gminy miało charakter ogólny i określa jedynie organ wyposażony w kompetencję prawotwórczą oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania. Pozostawiona przez ustawodawcę w upoważnieniu ustawowym swoboda w ustaleniu przez organ samorządu terytorialnego treści aktu prawa miejscowego jest przejawem samodzielności, przyznanej samorządowi terytorialnemu w Konstytucji, w tym samodzielności w stanowieniu prawa miejscowego. Organ, mając na względzie kryteria ustawowe i swobodę ustawową dla gmin w tworzeniu norm prawnych w przedmiotowym zakresie, nie zgodził się ze stanowiskiem Prokuratora, że przyjęty limit zezwoleń nie ogranicza dostępności alkoholu i narusza tym samym obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Organ wskazał, że takie stwierdzenie byłoby zasadne jedynie w przypadku, gdyby Rada Gminy w ogóle nie wprowadziła żadnych ograniczeń, albo gdyby Prokurator w skardze wykazała, że wprowadzone ograniczenia są jedynie pozorne. Podkreślił, że Prokurator poprzestała na ogólnej konkluzji o sprzeczności z celem ustawy, nie poparł zarzutu konkretnymi argumentami i pośrednio - wskazując w jaki sposób Gmina ma realizować zapisy ustawowe - narzucił Radzie Gminy obowiązki, które nie wynikają z treści ustawy. W ocenie organu w stanie prawnym, w którym ustawa - poza nałożeniem na gminę obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania alkoholu - nie zawiera wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie można postawić organowi stanowiącemu gminy zarzutu, że wprowadzając limity zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w sposób istotny naruszył ww. art. 12 ust. 3 poprzez działanie niezgodne z celem ustawy tj. ograniczeniem dostępności alkoholu. Organ podkreślił, że taką regulacją Rada nie naruszyła granic przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu, wyznaczonych poza celami ustawy także wymienionymi powyżej zasadami konstytucyjnymi samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163 Konstytucji) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji). Organ wskazał również, że powierzona konstytucyjnie sądom administracyjnym sądowa kontrola administracji może by sprawowana tylko z punktu widzenia zgodności z prawem i sąd nie może oceniać zgodności uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności. Sąd może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności aktu tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, tj. w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa. Skoro Rada przedstawiła w sprawie protokół jej posiedzenia (załącznik do akt sprawy), w trakcie którego odbyła się prezentacja projektu uchwały oraz przeprowadzono głosowanie nad tym projektem, to łączna analiza wskazanych dokumentów pozwala na zrekonstruowanie motywów Rady w zakresie rozwiązań zawartych w spornej uchwale, które nie dają podstaw do ich zakwestionowania z punktu widzenia przesłanek istotnego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna, ponieważ braki w należytym uzasadnieniu projektu podjętej uchwały uniemożliwiły Sądowi jej realną kontrolę. Wbrew stanowisku organu, uzasadnienie projektu uchwały pełni istotną rolę przy kontroli sądu administracyjnego, jeżeli uchwała zostanie zaskarżona. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd kierował się przy tym poglądami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartymi w wyroku z 3 grudnia 2021 r., III SA/Kr 864/21 i z tych to powodów powtórzona została zawarta tam argumentacja z uwzględnieniem, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała dotyczyła ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił w szczególności art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, który upoważniał radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla: 1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3; 2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży; 3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Mając na uwadze przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości należy stwierdzić, że ustalając maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta) rada gminy nie ma pełnej swobody. Swobodę tę ogranicza bowiem konieczność realizacji celów i zadań publicznych, określonych w preambule oraz art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W preambule powołanej ustawy ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1). Z art. 2 ust. 1 wynika natomiast, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie. Co istotne, wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 stycznia 1995 r. (SA/Kr 2937/94; OSP 1996/2/25), stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Reasumując wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, ustalenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonej uchwały z uzasadnienia projektu wynika jedynie, że zmodyfikowano maksymalne ilości zezwoleń w ten sposób, że zmniejszono o 3 ilość zezwoleń na sprzedaż alkoholu przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży, a zwiększono o tę samą ilość (3) na sprzedaż alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży. Nie wskazano żadnych przyczyn dlaczego projektodawcy uchwały uznali takie rozwiązanie za lepsze w stosunku do poprzednich ustaleń. Przedstawiony w odpowiedzi na skargę wydruk protokołu posiedzenia rady gminy również takiego uzasadnienia nie zawiera. Z zapisów wynika jedynie, że Przewodnicząca Rady Gminy przedstawiła projekt uchwały, który został poddany pod głlosowanie. Jedynie pośrednio z zapisów protokołu z posiedzenia Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z 11 stycznia 2021 r. wynika, że zwiększono o 3 limit dla sklepów, a zmniejszono o 3 limit dla barów, które "w dobie pandemii (...) i tak słabo funkcjonują". Pośrednio świadczy to o tym, że w rzeczywistości projektodawcy w ogóle nie kierowali się koniecznością ograniczania dostępności alkoholu oraz zapobiegania negatywnym następstwom nadużywania alkoholu. Analiza zapisu wideo sesji z 25 stycznia 2021 r. (nagranie na stronie BIP między 3:49:29 a 3:51:18) dowodzie, że również i w tym przypadku ani wójt, ani Przewodnicząca Rady Gminy nie wskazali dlaczego nastąpiła zmiana charakteru planowanych zezwoleń skupiając się jedynie na podkreślaniu, że łączna ilość zezwoleń nie uległa zmianie. Podobnie, nawet w odpowiedzi na skargę organ nie wskazał konkretnie jakie przyczyny legły u podstaw projektowanych zapisów wskazując jedynie, że jednostki pomocnicze miały pełną wiedzę o procedowanej uchwale. Sąd jeszcze raz podkreśla że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Dlatego istotne jest ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina. Wprawdzie, co do zasady, uregulowania ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu – bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2013 r., I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., II OSK 2522/12). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06). Powyższy obowiązek wynika także z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z powołanymi przepisami do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał również, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por.m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/06). Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.