II SA/Bd 776/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi Ł. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Burmistrz M. C. odmówił skarżącemu Ł. Z. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na ojca E. Z., wskazując że ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, a zatem w sprawie zachodzi przesłanka negatywna wynikająca z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 38 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub w skrócie "u.ś.r."), a ponadto że skarżący ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co wyczerpuje przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r., oraz że w przypadku osoby wymagającej opieki nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a więc w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Odwołując się od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego świadczenia, stwierdzając że żadna z przyczyn wskazanych przez organ I instancji nie mogła w okolicznościach sprawy stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się do przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. skarżący zarzucił, że w sprawie organ I instancji nieprawidłowo ograniczył się wyłącznie do wykładni językowej wskazanego przepisu, ignorując jego wykładnię systemową i funkcjonalną, których zastosowanie prowadzi do wniosku, że pozostawanie w związku małżeńskim nie może być przesłanką odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy współmałżonek nie jest w stanie tej opieki sprawować. W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO") decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO nie podzieliło stanowiska organu I instancji o wystąpieniu w sprawie podstaw do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia opartych o przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r., wskazując odpowiednio, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności utraciło przymiot konstytucyjności w następstwie wyrok Trybunału Konstytucyjnego (TK) z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I 38/13 oraz, że organ w sytuacji stwierdzenia ustalenia dla skarżącego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego powinien był umożliwić skarżącemu dokonanie wyboru świadczenia korzystniejszego (czego w sprawie nie ucyznił), gdyż ustawodawca wykluczył jedynie możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższego pozostaje jednak – jak stwierdziło SKO - bez wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż wskazana przez organ I instancji przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., stanowiła prawidłową, a tym samym wystarczającą podstawę od odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W tym zakresie SKO podkreśliło, że współmałżonka osoby wymagającej opieki legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, a więc nie posiada znacznego stopnia niepełnosprawności, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. oznacza, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, jako osobie wymienionej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jednocześnie SKO zaznaczyło, że z woli ustawodawcy ocena czy współmałżonek ze względu na stan zdrowia jest w stanie sprawować opiekę nad osobą jej wymagającą rozstrzygana jest orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. W skardze na powyższą decyzję, skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucił: błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. w związku z przyjęciem, iż pozostawanie ojca skarżącego w związku małżeńskim stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co na skutek postanowienia TK z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt P 38/9 narusza konstytucyjną zasadę ochrony rodziny i pozostawia małżonków w gorszej sytuacji niż osoby niebędące w związku małżeńskim; a także naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w następstwie przyjęcia, że sam fakt pozostawania ojca skarżącego w związku małżeńskim skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy z podjęcia działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalających na wydanie słusznego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a zwłaszcza pominięcie czy małżonka osoby wymagającej opieki ma obiektywną możliwość sprawowania opieki nad mężem. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji dotyczące wykładni przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r., podkreślając przy tym, że SKO nie zbadało czy żona niepełnosprawnego ma obiektywną możliwość sprawowania opieki nad mężem oraz nie wzięło pod uwagę orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2018 r. orzekającego wobec żony niepełnosprawnego całkowitą niezdolność do pracy do dnia [...] grudnia 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Istotę sporu w sprawie, w następstwie decyzji SKO, stanowiła wyłącznie kwestia wystąpienia w sprawie przesłanki negatywnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynikającej z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. Odnośnie natomiast pozostałych wskazanych przez organ I instancji podstaw odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia, tj. podstaw opartych o przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r., SKO stwierdziło, że w okolicznościach sprawy nie mogły one stanowić zgodnych z prawem powodów do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, przedstawiając w tym zakresie argumentację utrwaloną w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko to Sąd uznał za prawidłowe i przyjął jako swoje. Wobec powyższego odnosząc się do spornej w sprawie przesłanki odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r., wskazać należy w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - o które wnioskował skarżący - przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przesłanka wyłączająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określona została m.in. w ustępie 5 pkt 2 lit. a ww. artykułu, określającym że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odmienność stanowisk stron postępowania w niniejszej sprawie sprowadzała się do kwestii wykładni przytoczonego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., i w konsekwencji do oceny czy dopuszczalna była w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego synowi (skarżący) osoby wymagającej opieki (E. Z.) w związku z faktycznie sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem (ojciec skarżącego legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS Oddział w T. z dnia [...] października 2019 r., z którego wynika, że jest on niezdolny do samodzielnej egzystencji do dnia [...] października 2022 r. oraz orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS Oddział w T. z dnia [...] stycznia 2018 r., z którego wynika, że jest on trwale całkowicie niezdolny do pracy – co oznacza, że w myśl art. 3 pkt 21 lit. b uśr, ojciec skarżącego legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności), w sytuacji gdy wymagający opieki ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy obu instancji przyjęły, iż skoro z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to tym samym nie było podstaw do przyznania tego świadczenia skarżącemu, albowiem wymagający opieki jego ojciec pozostaje w związku małżeńskim, a żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący zarzucił natomiast organom poprzestanie wyłączenie na literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., i nieodwołanie się do wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu, których zastosowanie upoważnia zdaniem skarżącego do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zstępnym osoby wymagającej opieki, którzy faktycznie sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Niewątpliwie z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wprost wynika, że w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Regulacja ta jest konsekwencją tego, że w momencie zawarcia związku małżeńskiego tworzy się szczególna relacja i więź prawna między małżonkami, która wiążę się nie tylko z uprawnieniami, ale również obowiązkami małżonków, w tym z obowiązkiem wzajemnego wsparcia i pomocy (obowiązek alimentacyjny), wyprzedzającym obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z regulacji Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23, art. 27, art. 60, art. 130), z którymi koresponduje art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Pozostawanie więc w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku (patrz wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19 – dostępny j.w.). Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Jedyny wyjątek w tym zakresie w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dotyczy więc sytuacji, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wiąże się z sytuacją braku możliwości dopełnienia przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wyraźne wskazanie przez ustawodawcę, że tylko w sytuacji legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie zostaje wyłączone prawa do świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku, stanowi - jak stwierdził to NSA w ww. wyroku - wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych dotyczących stanu zdrowia i sprawności małżonka, wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy. Kryterium, które ustawodawca wskazał bezpośrednio w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jako świadczące o braku możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka, jest - orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Orzeczenie to stanowi obiektywne kryterium oceny stanu zdrowia współmałżonka, które jest wydawane przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot, posiadający wiadomości specjalne z zakresu medycyny, których to wiadomości nie posiada ani Sąd, ani organy orzekające w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W kontrolowanej sprawie bezspornym jest, i znajduje potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, że żona osoby wymagającej opieki – J. Z. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Posiada ona orzeczenie lekarza orzecznika ZUS Oddział w T. z dnia [...] grudnia 2018 r., z którego wynika, że jest ona całkowicie niezdolna do pracy do dnia [...] grudnia 2020 r., co oznacza, w myśl art. 3 pkt 21 lit. b uśr, że żona osoby wymagającej opieki posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, na co prawidłowo wskazały – wbrew stanowisku skarżącego - orzekające w sprawie organy. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika także, że to J. Z. mieszka razem z niepełnosprawnym mężem, że została ona uznana opiekunem prawnym E. Z., że otrzymuje ona rentę z ZUS oraz, że opiekę nad E. Z. sprawuje skarżący oraz J. Z.. W wywiadzie środowiskowym, opartym na informacjach udzielonych telefonicznie przez skarżącego i J. Z., wskazano także, że stan zdrowia J. Z. nie pozwala na zapewnienie "całkowitej" opieki mężowi, że skarżący większość część dnia i czasami w nocy przebywa u rodziców oraz, że w związku z opieką nad ojcem pobiera on specjalny zasiłek opiekuńczy. W tych okolicznościach, należy zgodzić się z orzekającymi w sprawie organami, że w sprawie zaistniała przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., uniemożliwiająca skarżącemu, jako krewnemu zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności po małżonku, przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające odstąpienie od wykładni literalnej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Przede wszystkim co podkreślono powyżej, zdaniem tut. Sądu, ani sąd, ani organy nie posiadają fachowej wiedzy medycznej do przeprowadzenia oceny czy współmałżonek osoby wymagającej opieki z przyczyn obiektywnych dotyczących stanu zdrowia i sprawności może sprawować opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Obiektywne kryterium oceny stanu zdrowia współmałżonka, które ustawodawca wskazał, jako świadczące o braku możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka, jest - orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki, które jest wydawana przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot, posiadający wiadomości specjalne z zakresu medycyny. Ponadto z samych wyjaśnień skarżącego i J. Z., wynika że sprawuje ona opiekę nad mężem, z tym że razem z synem, a stan jej zdrowia uniemożliwia jej wyłącznie zapewnienie "całkowitej" opieki mężowi. W świetle powyższego nie sposób w sprawie przyjąć, że żona osoby wymagającej opieki nie sprawuje opieki nad mężem i nie jest w stanie jej sprawować. Z wyjaśnień skarżącego i żony E. Z. wynika bowiem, że nie jest ona w stanie zapewnić całkowicie opieki mężowi, a nie że nie jest ona w stanie w ogóle sprawować opieki nad mężem, którego jest opiekunem prawnym i z którym razem mieszka. Poza tym w sprawie mamy do czynienia z czasową niezdolnością do pracy żony E. Z.. Podkreślić przy tym należy, że realizacja obowiązku alimentacyjnego może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki, ale może też mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonki (i w ramach jej obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem lub też będzie pomagała małżonce w sprawowaniu opieki nad osobą niepełnoprawną w stopniu znacznym. Z akt sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie chodziłoby jedynie o tą drugą sytuację. W tym zakresie wspomaga J. Z. skarżący, otrzymując z tego tytułu specjalny zasiłek opiekuńczy. Ponadto J. Z. otrzymuje rentę, co stwarza możliwość zorganizowania częściowej pomocy osoby trzeciej. Zauważyć należy przy tym, że jedynie w sytuacji, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek, mimo że formalnie nie posiadał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie był zdolny tej opieki wykonywać ze względu na swój stan zdrowia czy wiek, dotyczył występujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o zasadności zastosowania wykładni celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w związku ze sprawowaniem opieki, nawet jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (parz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 254/19 i przywołane w nim orzeczenia – dostępny j.w.). W przedmiotowej sprawie, jak wykazano, okoliczność taka nie wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (skarżąca opiekuje się mężem razem ze skarżącym). Nie było więc w sprawie przesłanek do odstąpienia od wprost wynikających z treści przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dyrektyw wykładni językowej, poprzez zastosowania dyrektyw wykładni celowościowej i systemowej ww. przepisu, na które wskazuje część orzecznictwa sądów administracyjnych. Zastosowanie wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., w okolicznościach sprawy, nie stanowi - wbrew stanowisku skarżącego - naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony rodziny oraz nie stawia małżonków w gorszej sytuacji niż osoby niebędące w związku małżeńskim. W tym stanie rzeczy, stwierdzając że orzekające organy dokonały w okolicznościach sprawy prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.