III FSK 4731/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, Protokolant Dorota Rembiejewska, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 1140/20 w sprawie ze skargi M.R. na uchwałę Rady Miasta [...] W. z dnia 16 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok w całości i odrzucić skargę, 2) odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 27 stycznia 2021 r., III SA/Wa 1140/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.R. (dalej: "Skarżący") stwierdził nieważność § 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta Stołecznego W. z dnia 16 stycznia 2020 r. nr [...] w zakresie dotyczącym zmiany § 5 pkt 1 i 2 uchwały nr [...] Rady Miasta Stołecznego W. z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że skarga mogła zostać rozpoznana zgodnie z interesem Skarżącego w części, w jakiej odnosi się ona do nieruchomości, w których zamieszkują mieszkańcy, zabudowanych budynkami jednorodzinnymi. Zdaniem sad, w zaskarżonej uchwale sprzecznie z art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 z późn. zm., dalej jako: "u.c.p.g.") przy zastosowaniu metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego zróżnicowano stawki tej opłaty w zależności od rodzaju zabudowy, w którym znajdują się gospodarstwa domowe. Inna stawka przewidziana została dla gospodarstwa domowego zabudowy jednorodzinnej oraz inna dla wielorodzinnej. Użyte w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. sformułowanie "jedna stawka" wyklucza możliwość różnicowania stawki, gdyż prowadzi to do ustalenia dwóch lub więcej stawek, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu. Wyrok sądu pierwszej instancji, jak też inne przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych, dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta [...] W. Zaskarżonemu w całości wyrokowi postawione zostały zarzuty naruszenia: 1. przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie: 1.1. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 oraz art. 6j ust. 2a oraz art. 6k ust. 3 u.c.p.g., poprzez przyjęcie, że Rada Miasta, dokonując wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w postaci metody od gospodarstwa domowego nie mogła dokonać zróżnicowania stawek opłat na podstawie art. 6j ust. 2a ustawy, w tym w zależności od rodzaju zabudowy, a także określić stawki opłaty podwyższonej według tej metody; 1.2. art. 6k ust. 1 w zw. z art. 6j ust. 2 oraz art. 6j ust. 2a oraz. art. 6k ust. 3 u.c.p.g. oraz z art. 87 ust. 2 i art. 94 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997r. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię ww. przepisów, a następnie błędne ich zastosowanie, polegającą na przyjęciu, iż akty prawa miejscowego wydawane są na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających (w tym w ustawie), a w konsekwencji, że Rada Miasta pozbawiona jest kompetencji do elastycznego kształtowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w graniach określonych przepisami prawa; 2. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 2.1. art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g."), poprzez niezastosowanie tego przepisu, a w konsekwencji nieodrzucenie skargi wniesionej przez Skarżącego pomimo niewykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przesądzającego o legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie; 2.2. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2a u.s.g. oraz art. 49 § 1 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu, a w konsekwencji nieodrzucenie skargi wniesionej przez Skarżącego w imieniu "Mieszkańców W." bez wykazania czy osoby te posiadają w przedmiotowej sprawie legitymację skargową oraz czy wyraziły zgodę na występowanie w ich imieniu w toku niniejszego postępowania, a także poprzez niewezwanie Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi pod rygorem pozostawienia jej bez rozpoznania, a w konsekwencji rozpatrzenie skargi obarczonej wadami prawnymi uniemożliwiającymi jej merytoryczne rozpatrzenie; 2.3. art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu i niewezwanie Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi w postaci jednoznacznego wskazania przedmiotu zaskarżenia pod rygorem pozostawienia jej bez rozpoznania, a w konsekwencji rozpatrzenie skargi obarczonej wadami prawnymi uniemożliwiającymi jej merytoryczne rozpatrzenie; 2.4. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niezgodny z ww. przepisem, a w szczególności poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 2.5. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 u.s.g., poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien on znaleźć zastosowania wobec niespełnienia się określonych w nim przesłanek, a w konsekwencji poprzez stwierdzenie nieważności wskazanych w wyroku przepisów uchwały nowelizującej, w sytuacji w której są one zgodne z przepisami prawa (nie naruszały prawa w sposób istotny); 2.6. art. 151 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek powinien on znaleźć zastosowanie, a w konsekwencji poprzez nieoddalenie skargi. W oparciu o te zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi; ewentualnie - w przypadku uznania przez NSA, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki odrzucenia skargi - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie sprawy co do istoty, a w konsekwencji oddalenie skargi skarżącego w całości; ewentualnie - w przypadku uznania przez NSA, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Wniósł także o zasadzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący powtórzył stanowisko prezentowane przed sądem pierwszej instancji. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W pełni zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez niezastosowanie tego przepisu, a w konsekwencji nieodrzucenie skargi wniesionej przez Skarżącego pomimo niewykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przesądzającego o legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie. Przedmiotem skargi wniesionej przez Skarżącego do sądu pierwszej instancji jest uchwała Rady Miasta [...] W. z dnia 16 stycznia 2020 r. nr [...], zmieniająca uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności. Zaskarżona uchwała bez wątpienia jest aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g. Kontrola skargi wniesionej na tego typu akt polega w pierwszej kolejności na sprawdzeniu, czy skarga pochodzi od uprawnionego podmiotu oraz czy spełnia wymogi formalne. Dopiero po stwierdzeniu, że skargę wniósł uprawniony do tego podmiot oraz spełnia ona wymogi formalne, sąd może przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi. Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniona jest od posiadania interesu prawnego. Osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Podobnie kwestię tę reguluje art. 101 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Interes prawny wnoszącego skargę, jako warunek jej dopuszczalności, musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Jak podkreślił autor skargi kasacyjnej powołując się na poglądy doktryny, "przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych, "interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. (...) Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Brak bezpośredniego wpływu uchwały (zarządzenia) na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji (zob. A. Matan, Komentarz do art. 101 [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2021, System Informacji Prawnej LEX). Również w orzecznictwie wskazuje się, że interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym występuje, gdy dany podmiot jest w stanie wskazać przepis prawa uprawniający go do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W przypadku niewykazania legitymacji skargowej sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić (zob. postanowienie NSA z 2 sierpnia 2021 r., III FSK 4097/21). Należy zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że w przedmiotowej sprawie Skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego własny i bezpośredni interes prawny, a więc interes oparty na prawie. W szczególności Skarżący nie wykazał, że jest podmiotem, na którym ciążyłyby jakiekolwiek obowiązki wynikające z zaskarżonej uchwały. Uchwałą tą zmienione zostały stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Miasta [...] W. Obowiązek ponoszenia tych opłat spoczywa na właścicielach nieruchomości (art. 6h u.c.p.g.). Przez właścicieli nieruchomości ustawodawca rozumie także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.). Jeżeli jednak nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową (art. 2 ust. 3 u.c.p.g.). W świetle tych przepisów pojęcie właściciela nieruchomości nie może być utożsamiane z mieszkańcami czy z wytwórcami odpadów. Nie każdy mieszkaniec i wytwórca odpadów będzie właścicielem nieruchomości w rozumieniu tej ustawy, a tym samym adresatem obowiązków wynikających z uchwały Rady Miasta. Ponadto, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. W tej sprawie Skarżący nie wykazał, że jest właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 3 u.c.p.g., a jedynie mieszkańcem nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym. Jak wskazała Rada Miasta [...] W., w przypadku nieruchomości położonej przy ul. S. w W. - wskazanej jako adres zamieszkania Skarżącego – obowiązki wynikające z przepisów u.c.p.g. realizuje Spółdzielnia B."S.". Tym samym stroną stosunku administracyjnoprawnego, którego treść kształtowana jest przez zaskarżoną uchwałę jest spółdzielnia mieszkaniowa. To na spółdzielni mieszkaniowej spoczywa obowiązek uiszczania na rzecz gminy - Miasta [...] W. opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to spółdzielnia ponosić będzie odpowiedzialność administracyjnoprawną w przypadku stwierdzenia naruszenia obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych i to spółdzielnia będzie stroną postępowania egzekucyjnego w przypadku braku realizacji ciążących na niej obowiązków publicznoprawnych. Ewentualne konsekwencje związane z wpływem uchwał Rady Miasta na wysokość opłat eksploatacyjnych uiszczanych przez Skarżącego na rzecz spółdzielni mieszkaniowej świadczą o istnieniu interesu faktycznego (ekonomicznego), który nie jest jednak wystarczający w kontekście legitymacji skargowej, w rozumieniu art. 101 u.s.g. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że sąd pierwszej instancji, wadliwie ocenił interes prawny Skarżącego do wniesienia skargi w tej sprawie, opierając się na kryterium zamieszkiwania. Wobec niewykazania przez Skarżącego interesu prawnego, sąd powinien odrzucić skargę. W konsekwencji uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. Zasadność tego zarzutu uzasadniała uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 189 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe bezprzedmiotowe stało się odnoszenie do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. O odstąpieniu od zasądzenia od Skarżącego na rzecz Rady Miasta [...] W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze intencje, które przyświecały Skarżącemu przy wnoszeniu skargi, tj. przekonanie o działaniu w interesie mieszkańców W. Na marginesie należy dodać, że odrębnym wyrokiem z 27 stycznia 2021 r., III SA/Wa 866/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi innego podmiotu (spółdzielni mieszkaniowej), w takim samym zakresie jak w tej sprawie, stwierdził nieważności § 1 pkt 2 uchwały z 16 stycznia 2020 r. nr [...] Rady Miasta [...] W. Wyrok ten stał się prawomocny na skutek oddalenia skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] W. (wyrok NSA z 14 października 2021 r., III FSK 4249/21). s. Mirella Łent s. Sławomir Presnarowicz s. Wojciech Stachurski