II OSK 534/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 267/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia kontroli obiektu I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] grudnia 2019 r., II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] na rzecz [...] kwotę 1597 (słownie: jeden tysiąc pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 267/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] (dalej odpowiednio: "skarżąca" lub "skarżąca kasacyjnie") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] nr [...] z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją nr [...] z [...] lutego 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] grudnia 2019 r., nakładającą na skarżącą obowiązek przeprowadzenia kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego, tj. przepustu ceglanego nad rzeką [...], a także sporządzenia ekspertyzy technicznej ww. przepustu ceglanego łączącego nieruchomość skarżącej nr ewid. [...] z drogą publiczną oznaczoną jako działka nr ewid. [...] (obręb [...], gmina [...]). Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") co do wystąpienia w okolicznościach sprawy podstawy do zastosowania art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"). Organ odwoławczy wyjaśnił m.in., że w dniu 18 października 2019 r. PINB w Trzebnicy przeprowadził kontrolę zjazdu z drogi publicznej i przepustu, usytuowanego w obrębie działki nr ewid. [...] pokrytej wodami płynącymi oraz łączącego działkę zabudowaną nr ewid. [...] (własność skarżącej) z działką drogową nr ewid. [...] (własność gminy [...]). W toku kontroli ustalono, że stan techniczny obiektu wskazuje na znaczne jego zużycie, widoczne są wypłukane spoiny od strony wody z miejscowymi ubytkami cegieł i jej zmurszeniem, podmyte filary mostku od strony wody (widoczne wyrwy w gruncie), część filaru, jak i część sklepienia od strony zachodniej oderwała się od konstrukcji i zalega w korycie rzeki. Widoczne są pęknięcia filarów i naruszona konstrukcja sklepienia ceglanego. W konsekwencji organ powiatowy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego zjazdu, w wyniku którego decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019 r. nałożył na skarżącą obowiązek: (1) przeprowadzenia kontroli ceglanego przepustu w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, w zakresie sprawdzenia stanu technicznego elementów budowli ceglanego przepustu na działce nr ewid. [...], które są narażone na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu, (2) przeprowadzenia kontroli ceglanego przepustu, w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego ceglanego przepustu usytuowanego na działce nr ewid. [...], estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; a także (3) sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny elementów całego ceglanego przepustu usytuowanego na działce nr ewid. [...], określającej spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa jego użytkowania i wskazującej przyczyny powstania nieprawidłowości oraz sposób ich usunięcia. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja PINB jest prawidłowa zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym. Organ powiatowy ustalił bowiem nieodpowiedni stan techniczny obiektu mogący spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji zastosował art. 61 i art. 62 Prawa budowlanego oraz art. 30 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068; dalej: "ustawa o drogach publicznych"). Zgodnie z powołanymi przepisami zobowiązanym do właściwego utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Jednocześnie, art. 30 ustawy o drogach publicznych nakłada na właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi obowiązek utrzymania zjazdów wraz z przepustami we właściwym stanie technicznym. Stanowisko przyjęte przez organy nadzoru budowlanego wynikało z faktu, że w trakcie kontroli przedmiotowego zjazdu oraz przepustu Naczelnik Wydziału Nieruchomości działający z upoważnienia Starosty [...] reprezentującego Skarb Państwa na terenie powiatu trzebnickiego stwierdził, że organem odpowiedzialnym za gospodarowanie nieruchomością, tj. rzeką [...] w miejscowości [...], gmina [...], nie jest bezpośrednio Skarb Państwa jako właściciel, lecz przedsiębiorstwo Wody Polskie bądź państwowe jednostki organizacyjne, jak np. Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych lub jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, np. Dolnośląski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...], zgodnie z przedłożoną decyzją administracyjną o trwałym zarządzie ww. rzeki. Przedstawiciel Starosty [...] stwierdził dalej, że wskazany trwały zarząd Dolnośląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] wygasł w wyniku zmiany przepisów ustawy Prawo wodne, a zarząd nad ciekiem wodnym, tj. działką nr ewid. [...] sprawują Wody Polskie, w imieniu którego działa Nadzór Wodny w Wołowie. Z uwagi wszakże na art. 30 ustawy o drogach publicznych adresatem decyzji organów nadzoru budowlanego powinien być właściciel działki nr [...] połączonej komunikacyjnie zjazdem i usytuowanym pod nim ceglanym przepustem na działce nr [...] przyległej do drogi publicznej z ww. drogą publiczną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając zarzuty skarżąca podkreśliła, że nie było podstaw do stosowania regulacji z art. 30 ustawy o drogach publicznych, skoro zakres podmiotowy decyzji wydawanej na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego jest uregulowany wyczerpująco w art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy. Przepis ten wskazuje na właściciela lub zarządcę obiektu. W ocenie skarżącej nawet gdyby uznać, że art. 30 ustawy o drogach publicznych znajduje zastosowanie w sprawie, to skarżąca nie jest właścicielką nieruchomości "przyległej" do drogi, bowiem pomiędzy działką drogową a nieruchomością skarżącej znajduje się działka nr ewid. [...] obejmująca ciek wodny. Skarżąca podkreśliła, że nie ona wykonała zjazd, gdyż powstał on zanim nabyła prawo własności nieruchomości nr ewid. [...]. Skarżąca również nie zarządza tym zjazdem. Ponadto zaznaczyła, że w toku postępowania organy naruszyły art. 10 § 1 k.p.a., bowiem przed wydaniem decyzji nie wyznaczono skarżącej terminu do zapoznania się z aktami administracyjnymi i wypowiedzenia się w sprawie. Sąd I instancji oddalając skargę [...] wskazał, że nie ulega wątpliwości, że PINB przed wydaniem decyzji nie stworzył skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Trudno jednak dopatrzeć się wpływu tego uchybienia na kierunek rozstrzygnięcia, skoro skarżąca była powiadomiona o prowadzonym postępowaniu i jego przedmiocie. Skarżąca była również powiadomiona o czynnościach kontrolnych dotyczących zjazdu oraz innych czynnościach dowodowych. Kolejno, PINB bezsprzecznie ustalił, że przedmiotowy zjazd usytuowany na przepuście jest w złym stanie technicznym i zagraża zdrowiu i bezpieczeństwu. Potwierdzają to jednoznacznie ustalenia przeprowadzone w trakcie kontroli obiektu dokonanej 18 października 2019 r. Wystąpiły zatem podstawy do zastosowania art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, czego zresztą skarżąca nie kwestionuje. Sporny jest zaś zakres podmiotowy obowiązku nakładanego w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Sąd nie podzielił jednak argumentacji zawartej w skardze, według której skarżąca będąc właścicielką nieruchomości, która połączona jest z drogą publiczną za pomocą przedmiotowego zjazdu, nie odpowiada za jego stan techniczny. Nie ulega wątpliwości, że pomiędzy działką drogową (nr ewid. [...], własność gminy) a nieruchomością skarżącej (nr ewid. [...]) znajduje się działka pokryta wodami płynącymi (nr ewid. [...], własność Skarbu Państwa), nad którą przeprowadzony jest przepust wraz ze zjazdem. Nie oznacza to jednak, że odpowiedzialność za stan techniczny zjazdu ponosić powinna gmina lub Skarb Państwa. Co do zasady, podmiotem zobowiązanym do zachowania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym jest jego "właściciel" lub "zarządca". Przepis prawny wyznaczający ten obowiązek znajduje jednak wyjątek w przepisach o drogach publicznych. W zaskarżonych decyzjach organy zasadnie powołały się więc na art. 30 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym utrzymywanie zjazdów, łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami, należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi. Przepis powyższy jednoznacznie nakłada obowiązek utrzymania zjazdu łącznie ze znajdującym się pod nim przepustem na właściciela lub użytkownika gruntu przyległego do drogi, którym w tym przypadku jest skarżąca. Ratio legis tego przepisu jest czytelne. Za utrzymanie zjazdu odpowiada właściciel lub użytkownik nieruchomości, której ten zjazd służy. Sąd nie zgodził się przy tym z argumentacją skargi, że skoro pomiędzy drogą publiczną a nieruchomością skarżącej przebiega działka pokryta wodami płynącymi, to nie powinno się uznawać nieruchomości skarżącej za "przyległą" w rozumieniu art. 30 ustawy o drogach publicznych. Sąd podkreśla, że "przyległość" nieruchomości do drogi nie może być rozumiana w oderwaniu od funkcji i znaczenia "zjazdu", który taką nieruchomość obsługuje zapewniając jej dostęp do drogi. W okolicznościach sprawy przedmiotowy zjazd nie łączy drogi publicznej z działką nr ewid. [...] (pokrytą wodami), ale z działką nr ewid. [...] należącą do skarżącej. W świetle powyższego nie ma też istotnego znaczenia, że skarżąca nie budowała tego zjazdu. Podobnie, nie jest istotne w obrębie czyjej nieruchomości został on zlokalizowany. Nawet bowiem, gdyby zjazd był w całości zlokalizowany w granicach działki nr ewid. [...], nie zmienia to kwestii zasadniczej z punktu widzenia art. 30 w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Przedmiotowy zjazd łączy drogę publiczną z nieruchomością skarżącej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 62 ust. 3 w związku z art. 61, art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) oraz w związku z art. 30 ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca kasacyjnie jest podmiotem odpowiedzialnym za stan techniczny zjazdu wraz z przepustem położonym na działce nr ewid. [...] i tym samym również błędne przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie jest zarządcą obiektu budowlanego, na którego można nałożyć obowiązek przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny przepustu; b) art. 30 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działkę nr ewid. [...] (własność skarżącej kasacyjnie) należy uznać za działkę przyległą do działki drogowej nr ewid. [...], chociaż między tymi działkami znajduje się działka nr ewid. [...]; c) art. 30 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 62 ust. 3, art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlango poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek utrzymywania zjazdów, łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami, obejmuje również sporządzenie ekspertyzy stanu technicznego przepustu oraz obowiązek przeprowadzenia kontroli tego przepustu zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez nienależytą kontrolę działalności administracji publicznej i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, mimo że zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2020 r., znak sprawy: [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2019 r., znak sprawy: [...]; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, są określone w art. 174 p.p.s.a. Przewidziane w tym przepisie naruszenie prawa materialnego może obejmować dwie postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisu. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna, która została wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien ponadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za zasadne. Ma bowiem rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli decyzji organów obu instancji, a tym samym naruszył przepisy postępowania sądowoadministracyjnego (art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z pewnością miało to istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania zaskarżonego wyroku. Dlatego też zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Jednocześnie wymagane było uchylenie decyzji organów administracji obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego. Z uwagi na powyższe konkluzje i sposób sformułowania skargi kasacyjnej, Sąd kasacyjny uznał, że niezbędne jest rozpatrzenie przede wszystkim zarzutów naruszenia prawa materialnego, to jest przepisów ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o drogach publicznych. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego za błędne należało uznać zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego art. 62 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także uznanie odpowiedniego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji za nienaruszające prawa. Art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje bowiem kompetencję organów nadzoru budowlanego do wydania nakazu przeprowadzania kontroli obiektów budowlanych będących w nieodpowiednim stanie technicznym oraz przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Przepis ten wskazuje jednak adresata takiego nakazu wyłącznie pośrednio, tj. poprzez odesłanie do art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopiero w wyniku rekonstrukcji normy prawnej na podstawie obu wskazanych przepisów można przyjąć, że adresatem nakazu powinien być właściciel lub zarządca obiektu. Tymczasem, z akt sprawy wynika, że skarżąca kasacyjnie nie jest właścicielką działki nr ewid. [...], obejmującej ciek wodny (rzeka [...]). Teren ten należy bowiem do Skarbu Państwa, w imieniu którego zarząd sprawuje przedsiębiorstwo [...]. Wcześniej zarządcą nieruchomości tego obiektu budowlanego, jakim jest przepust nad przedmiotową rzeką był [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...]. Przesądzające o tym porozumienia administracyjne utraciły moc w związku ze zmianami wprowadzonymi przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1566). W tym stanie rzeczy nałożenie określonych obowiązków na skarżącą kasacyjnie należało uznać za wynik błędnego zastosowania powołanych przepisów ustawy Prawo budowlane. Nie jest ona przecież ani właścicielką działki nr ewid. [...], ani zarządcą obiektu budowlanego – przepustu nad ciekiem wodnym. Zasadny zatem okazał się zarzut wskazany w punkcie 1 tiret 1 skargi kasacyjnej. Należy przy tym podkreślić, że przyjęcie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego jako materialnoprawnej podstawy nałożenia obowiązku na skarżącą kasacyjnie polegało nie tylko na błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu wskazanych przepisów. Rozwiązanie takie jest równocześnie niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego, choćby art. 107 § 3 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, że nakazując przeprowadzenie kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego organ administracji powinien sporządzić uzasadnienie decyzji w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., a w szczególności zawrzeć w nim wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ustalenia w tym zakresie powinny być konkretne i precyzyjne, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 299/16, LEX nr 2103043). W świetle ustalonych okoliczności wadliwe były zatem zarówno uzasadnienia decyzji organów nadzoru budowlanego właściwych w sprawie, jak i orzeczenie Sądu I instancji, którego obowiązkiem było przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Opinii Sądu kasacyjnego o wadliwym zastosowaniu art. 62 Prawa budowlanego nie zmienia też powołanie się przez organy nadzoru budowlanego na art. 30 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powołany przepis ustawy o drogach publicznych należy interpretować oraz stosować łącznie z art. 4 pkt 8 tej ustawy. Ten ostatni przepis zawiera bowiem definicję legalną pojęcia "zjazd" używanego w przepisach ustawy o drogach publicznych. Za zjazd z drogi publicznej do nieruchomości należy w związku z tym uznać połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie nacisk należało zatem położyć na określenie "bezpośredni". Wyrażenia takiego nie można przy tym interpretować jako przypadkowe lub nie mające istotnego znaczenia dla art. 30 ustawy o drogach publicznych. Wniosek taki wynika z przyjętej w polskiej kulturze prawnej zasady, że nie wolno interpretować przepisów prawnych tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne (zakaz wykładni per non est; patrz: L. Morawski, Zasady wykładni prawa, wydanie II, Toruń 2010, str. 122). Przede wszystkim jednak niedopuszczalność pominięcia wymogu bezpośredniości dostępu do drogi publicznej uzasadniona jest względami funkcjonalnymi. Definicja "zjazdu" z drogi publicznej została bowiem wprowadzona do ustawy dla potrzeb uregulowania postępowania w sprawie wniosków właścicieli działek przylegających do drogi publicznej o wyrażenie przez zarządcę drogi zgody na lokalizację zjazdu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że gdy w ustawie o drogach publicznych mówi się o użytkowniku nieruchomości bądź gruntu przyległego do drogi, to należy przez to rozumieć osobę mogącą inicjować i brać udział w sprawie o budowę zjazdu. Z tego względu nawet posiadanie ograniczonego prawa rzeczowego, służebności drogi koniecznej daje legitymację do ubiegania się o wydanie zezwolenia przewidzianego w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2441/18, LEX nr 3124464). Z tego samego powodu, czyli konieczności jasnego uregulowania praktyki lokalizowania zjazdów z drogi publicznej, pojęcie "zjazdu" zawarto zarówno w interpretowanej ustawie, jak i przepisach wykonawczych w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Nie budzi bowiem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego cel tych przepisów, a mianowicie regulowanie kwestii lokalizacji zjazdów. Co więcej, podkreśla się, że w przypadkach wyrażania zgody na wykonywanie zjazdów z dróg publicznych nawet prawo własności nieruchomości przyległej do drogi nie ma decydującego znaczenia, gdyż własność nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeśli wynikają one z przepisów prawa. Równie ważne są natomiast względy bezpieczeństwa ruchu drogowego wprost wskazane w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Składają się na nie takie okoliczności, jak dopuszczalna prędkość maksymalna pojazdów, natężenie ruchu, ukształtowanie drogi i inne czynniki mogące wpływać na bezpieczeństwo użytkowników drogi i jej bezpośredniego otoczenia (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 590/10, LEX nr 990268 oraz z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1010/20, LEX nr 3089407). Interpretacja przepisów ustawy o drogach publicznych prowadzi więc do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 30 ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na lokalizację działki nr ewid. [...] skarżącej kasacyjnie nie można uznać za właściciela gruntu przyległego do drogi. Jak bowiem wskazano wyżej, działkę nr ewid. [...] oddzielają od drogi publicznej dwie dodatkowe nieruchomości: działka nr ewid. [...] – będąca własnością gminy oraz specjalnie wytyczona działka nr ewid. [...], obejmująca ciek wodny (rzekę [...]) przepływający przez przedmiotowy przepust -należąca do Skarbu Państwa i będąca w zarządzie Przedsiębiorstwa Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Nadzór Wodny w [...]. Zasadny jest więc zarzut skarżącej kasacyjnie, że uznanie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oraz przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] art. 30 ustawy o drogach publicznych za podstawę prawną nakazu nałożonego na skarżącą obarczone było wadą błędnej wykładni, a także błędnego zastosowania,. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wobec uchylenia wyroku Sądu I instancji, w którym oddalono skargę i wobec uwzględnienia skargi wniesionej do Sądu I instancji NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania, zasądzając od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] na rzecz skarżącej kasacyjnie kwotę 1.597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.