II OSK 538/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1093/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 22 października 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1093/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2019 r., znak: [...], w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] sierpnia 2019 r., oznaczoną jako [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), nakazał inwestorowi [...] sporządzenie i przedstawienie w terminie do 31 października 2019 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z garażem na maszyny rolnicze na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] (jednostka ewid. [...] - obszar wiejski, obręb ewid. [...]). Przedmiotowy budynek realizowany był na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2005 r., znak: [...], zmienionej decyzją nr [...] z [...] grudnia 2007 r., znak: [...]. Jednocześnie organ wskazał, że projekt budowlany zamienny powinien spełniać w szczególności wymogi art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 34 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego oraz powinien zostać sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że dokonana zmiana lokalizacji przedmiotowego budynku stanowi istotne odstąpienie, w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Zwiększeniu uległa również wysokość budynku o 1,10 m, co spowodowało, że dopuszczalne parametry budynku zostały przekroczone o więcej niż 2% projektowanej wielkości obiektu. Prawidłowo zatem organ I instancji zakwalifikował ustalone różnice wobec projektu jako odstępstwo przewidziane w art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, czyli istotne odstępstwo. Do tej kategorii nie należała natomiast zmiana konstrukcji dachowej budynku. Zdaniem organu odwoławczego w ustalonym stanie rzeczy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował tryb postępowania naprawczego uregulowany w art. 50-51 Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie nie można było mówić o samowoli budowlanej, natomiast niewątpliwe były stwierdzone istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Uzasadniało to podjęcie działań naprawczych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 52 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, art. 81c ust. 2 w zw. z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, a także naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że należało się zgodzić z organami nadzoru budowlanego, według których zmiana lokalizacji budynku stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Zwiększeniu uległa również wysokość budynku i w konsekwencji jego kubatura, wobec czego stwierdzono odstępstwo przewidziane w art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Stwierdzenie wskazanych okoliczności musiało skutkować wszczęciem w rozpatrywanej sprawie postępowania naprawczego i zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę wymagają bowiem przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania przewidzianego w powołanym przepisie w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji powiatowy organ nadzoru budowlanego prawidłowo nałożył obowiązek przygotowania projektu budowlanego zamiennego na [...], która była zarówno inwestorem, jak i współwłaścicielem spornego budynku gospodarczego z garażem. Ponadto jak wynika z protokołu kontroli z dnia 8 stycznia 2019 r., [...] jako jedyna posiada dostęp do nieruchomości, uniemożliwiając ów dostęp pozostałym współwłaścicielom, w tym dorosłym dzieciom. Sąd I instancji podzielił również stanowisko organu odwoławczego, że kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane będzie oceniana dopiero po przedłożeniu dokumentacji, do której zobowiązano skarżącą. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od ww. wyroku wniosła [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: 1) art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zmiana lokalizacji budynku oraz zwiększenie wysokości budynku stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, podczas gdy zaistniałe zmiany nie stanowią przesłanki uznania ich za odstępstwa od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę o charakterze istotnym; 2) art. 52 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej i uznanie skarżącej za inwestora, podczas gdy nie pełni ona już tej funkcji, wobec czego obowiązek powinien obciążać wszystkich właścicieli nieruchomości łącznie; 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestor jest zobowiązany do przedłożenia projektu zamiennego, podczas gdy z powodu wygaśnięcia pozwolenia na budowę nie istnieje już oryginalny projekt budowlany; 4) art. 32-35 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że kwestia prawa do dysponowania nieruchomością jest kwestią następczą ocenianą dopiero po przedłożeniu projektu zamiennego, podczas gdy doszło do wygaśnięcia pozwolenia na budowę, a projekt budowlany zamienny musi uwzględniać prawo do dysponowania nieruchomością; 5) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i dokonanie oceny okoliczności sprawy z pominięciem istotnych dowodów, w szczególności z pominięciem istotnych faktów, a mianowicie, że: a) Starosta [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na co obecnie nie ma podstaw do nakładania obowiązku, b) Starosta [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, a zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane wydał nieżyjący współwłaściciel [...], z uwagi na co należało nakazać wszystkim obecnym właścicielom dostarczenie projektu zamiennego, a nie tylko jednemu z nich i byłemu już inwestorowi [...], c) organ I instancji nie ustalił ani nie zażądał od pozostałych stron postępowania, tj. [...] i [...] oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a ponadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne. Kluczowe zarzuty skargi kasacyjnej złożonej przez [...] odnoszą się do przepisów prawa materialnego, jednak zdaniem Sądu kasacyjnego rozpatrzenie ww. skargi należy rozpocząć od oceny zarzutów procesowych. W przeciwnym bowiem przypadku nie byłoby pewności, czy zarzuty naruszenia prawa materialnego są rozpatrywane w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z przyjętą regułą Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. przepisów odnoszących się do postępowania dowodowego w sprawie oraz oceny materiału dowodowego jest niezasadny. Analiza akt, w tym protokołów sporządzonych podczas kontroli przedmiotowego budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] i oznaczonej numerem adresowym [...], prowadzi do wniosku, że wszystkie istotne okoliczności zostały w sposób wyczerpujący zebrane i uwzględnione w procesie przygotowania decyzji przez organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie. Również Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa w tym zakresie. Należy przy tym dodać, że co do zasady sąd pierwszej instancji (wojewódzki sąd administracyjny) nie prowadzi samodzielnie postępowania dowodowego i w tym sensie nie stosuje art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd I instancji jedynie kontroluje zastosowanie tych przepisów przez organy administracji, w szczególności organ drugiej instancji. Uzupełniając przedstawione stanowisko w kwestii prawidłowości prowadzenia postępowania dowodowego, należy podkreślić, że Sąd I instancji wziął jednak pod uwagę okoliczności wskazane przez skarżącą kasacyjnie jako pominięte dowody. Sąd I instancji odniósł się bezpośrednio między innymi do kwestii wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wyjaśniając, że skutek taki nastąpił na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego z garażem na maszyny rolnicze zostało wydane na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2005 r. zmienionej decyzją z [...] grudnia 2007 r. Z akt sprawy wynika przy tym, że wygaśnięcie pozwolenia na budowę stwierdził Starosta [...] decyzją z [...] maja 2019 r., znak: [...]. Organ architektoniczno-budowalny ustalił więc, że roboty budowlane nie były prowadzone od około 10 lat. Tym samym spełniła się przesłanka przewidziana w art. 37 ust. 1 in fine, że budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata (karta 71 akt PINB). Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika też jednoznacznie, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego nie została jeszcze zakończona, co potwierdza m.in. protokół kontroli obiektu budowlanego lub robót budowlanych sporządzony przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu 19 stycznia 2019 r. (k. 41-43 akt PINB). Stwierdzono wówczas, że nie została wykonana m.in. posadzka betonowa przewidziana w projekcie budowlanym, instalacje wewnątrz budynku oraz nie zamontowano stolarki okiennej i drzwiowej. Znajdujący się w takim stanie budynek został zamknięty przed dostępem osób postronnych, gdyż na działce nr ewid. [...] "nikt nie zamieszkuje od wielu lat". Na wskazane wyżej okoliczności związane z wygaśnięciem pozwolenia na budowę budynku gospodarczego Sąd I instancji powołał się wprost na stronie 5/7 uzasadnienia wyroku. Sąd wyjaśnił przy tym, czym się różni wygaśnięcie pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego od stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedstawionym kontekście argument skarżącej kasacyjnie o pominięciu omawianego dowodu i o wadliwości prowadzonego postępowania, należało uznać za całkowicie bezpodstawny. Należy też podkreślić, że skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wykazała, aby decyzje organów nadzoru budowlanego właściwych w sprawie były obarczone którąkolwiek z wad przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności bezpodstawny jest zarzut nieważności decyzji organów I oraz II instancji ze względu na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa. Należy przypomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/18, LEX nr 3070955 wraz z powołanym orzecznictwem). W świetle przedstawionych zasad bezpodstawny jest zarzut skarżącej kasacyjnie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i przyjęcie, że inwestor jest zobowiązany do przedłożenia projektu zamiennego, podczas gdy z powodu wygaśnięcia pozwolenia na budowę nie istnieje już oryginalny projekt budowlany. Przyczyną stosowania art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego jest stwierdzenie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, jeśli przed rozpoczęciem robót zostało wydane pozwolenie na budowę i nie stosuje się art. 48 ani art. 49b Prawa budowlanego. Późniejsza utrata mocy przez pozwolenie na budowę nie podważa tak wszczętego postępowania nadzorczego (naprawczego). Równie niezasadny był zarzut nieprawidłowego uznania [...] za inwestora, skoro spadkobiercami zmarłego męża skarżącej kasacyjnie, [...], są również jego dzieci, tzn. [...] oraz [...]. Sąd I instancji nie pominął tej okoliczności, a zatem nie naruszył przepisów o postępowaniu dowodowym i sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił kwestię braku udziału dzieci skarżącej w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, uzasadniając swoje stanowisko przez powołanie się jednak na przepis materialnoprawny (art. 52 Prawa budowlanego). Wskazany zarzut skarżącej kasacyjnie jest omówiony poniżej. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, należy stwierdzić, że i one nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyjęcie przez Sąd I instancji naruszenia przez skarżącą kasacyjnie przepisów Prawa budowlanego poprzez dokonanie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, było prawidłowe i w pełni uzasadnione okolicznościami sprawy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego w tym zakresie, gdyż stwierdzone różnice między przedstawionym przez skarżącą projektem budowlanym a ustalonymi podczas kontroli parametrami budynku gospodarczego są oczywiste. Art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, że w przypadku przekroczenia tzw. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w tym wysokości budynku oraz jego kubatury (przy zachowaniu projektowanej powierzchni zabudowy) nie dochodzi do odstąpienia od projektu budowlanego tylko wówczas, gdy wprowadzone zmiany objęte są zakresem wyjątków wskazanych w art. 36 ust. 5a. Zasady rozumowania prawniczego nakazują więc zakwalifikowanie zmian dokonanych przez skarżącą kasacyjnie do kategorii istotnych odstąpień. Tym samym zarzut skarżącej kasacyjnie w tej mierze nie może być uznany za zasługujący na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela również stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do uznania [...] za inwestora i jednocześnie osoby zobowiązanej do przygotowania i przedłożenia organowi nadzoru budowlanego projektu zamiennego przedmiotowego budynku. Art. 52 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi, że czynności nakazane na podstawie art. 51, a także innych przepisów Prawa budowlanego, powinny być wykonane przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie była inwestorem, bowiem to ona złożyła do organu architektoniczno-budowlanego wniosek o pozwolenie na budowę w 2005 r. oraz wniosek o zmianę pozwolenia na budowę w 2007 r. (k. 56-57 akt PINB). Dla niej również wydano pozwolenie na budowę. Nie ma również wątpliwości, że [...] jest również współwłaścicielką przedmiotowej działki nr ewid. [...], na której zaplanowana i częściowo zrealizowana została budowa przedmiotowego budynku gospodarczego (patrz: odpis zupełny z księgi wieczystej, k. 4 akt PINB). W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego miały nie budzącą wątpliwości podstawę prawną, aby obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nałożyć na skarżącą kasacyjnie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że powołany art. 52 Prawa budowlanego wskazuje trzy typy podmiotów, które mogą być zobowiązane do dokonania czynności na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego. Przyjęto wszakże, że w pierwszej kolejności obowiązki takie powinny być nałożone na inwestora, jeśli nadal dysponuje on tytułem do nieruchomości niezbędnym dla prowadzenia prac budowlanych. Art. 52 Prawa budowlanego wskazuje kolejność podmiotów, które powinny być adresatami decyzji o nakazie rozbiórki, bez względu na to, kto jest obecnie właścicielem nieruchomości. Taka była wyraźna intencja ustawodawcy. Dopiero wówczas gdy wykonanie obowiązków przez inwestora okaże się niemożliwe, na przykład ze względu na to, że w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nałożonego nań nakazu, wówczas nakaz ten powinien być kierowany do właściciela (właścicieli) obiektu (patrz np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1454/18, LEX nr 3150031 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2428/20, LEX nr 3192913). W przestawionym kontekście zarzut nieuwzględnienia przez organy budowlane faktu, że oprócz [...] dwie inne osoby są współwłaścicielami obiektu budowlanego jest przedwczesny. Kwestia złożenia oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane będzie badana dopiero wraz z projektem budowlanym zamiennym. Przesądzają o tym art. art. 32 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a także art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (który wprost określa kolejność czynności po wszczęciu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę) w związku z art. 35 ust. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie należało uznać również za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.