III OSK 1020/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1073/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 czerwca 2021 r. nr IX/54/2011 w przedmiocie statutu sołectwa 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. oddala wniosek Rady Miejskiej w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1073/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] (dalej: "Prokurator") na uchwałę Rady Miejskiej w [...] (dalej: "organ", "Rada") z 30 czerwca 2011 r. nr IX/54/2011 w przedmiocie statutu sołectwa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Rada Miejska w [...] 30 czerwca 2011 r., na podstawie m.in. art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie podjęcia aktu: t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., aktualnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej: "u.s.g."), podjęła uchwałę nr IX/54/2011 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...]. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Prokurator Rejonowy w [...], zarzucając istotne naruszenie: 1. art. 35 ust. 1 u.s.g. poprzez zaniechanie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed uchwaleniem statutu; 2. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez użycie w § 6 statutu sformułowania "w szczególności" przy określeniu zadań Zebrania Wiejskiego w sytuacji, gdy zadania wskazanych organów powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie zamkniętego katalogu; 3. art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 17 ust. 1, że dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 40 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, a w § 17 ust. 2, że "o ile w wyznaczonym terminie na zebraniu wyborczym nie uzyska się obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory przeprowadza się na następnym Zebraniu w tym samym dniu po upływie 20 min. (...) bez względu na liczbę osób uczestniczących" pomimo tego że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego quorum; 4. art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wskazanie w § 9 uzależnienia uprawnienia mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w Zebraniu Wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują od posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego; 5. art. 35 ust. 3 pkt 2 i 5 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 6 pkt 2 i 6, § 24 ust. 1, § 25 ust. 3 Statutu Sołectwa organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji wyboru i odwołania sołtysa oraz rady sołeckiej oraz kompetencji kontrolnych wobec sołtysa i rady sołeckiej. Podnosząc powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska, ustosunkowując się do zarzutu związanego z zaniechaniem przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, organ wskazał, że wypełnił przesłanki art. 35 § 1 u.s.g. Na ich realizację wskazują załączone do odpowiedzi na skargę dokumenty. Mieszkańcy mieli faktyczną możliwość wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. W praktyce odbyło się to poprzez obwieszczenia Burmistrza [...] i przeprowadzenie zebrania wiejskiego. Organ stworzył realne możliwości sformułowania przez mieszkańców sołectwa uwag lub propozycji, a potem także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. Organ nie zgodził się również z pozostałymi zarzutami zawartym w skardze. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. O legalności działania organu rozstrzyga zatem to, czy w danym wypadku, stosownie do wprost wyrażonego wymogu w art. 35 ust. 1 u.s.g. określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie Rada Miejska w [...] przedłożyła wraz z odpowiedzią na skargę dokumenty, które, wbrew jej stanowisku, nie pozwalają uznać, że podejmując zaskarżoną uchwałę, przeprowadziła ona uprzednio konsultacje we wskazanym rozumieniu z mieszkańcami sołectwa [...], którego statut uchwaliła. Z przedłożonych dokumentów nie wynika bowiem, że w sprawie doszło do należytego poinformowania społeczności lokalnej o konsultacjach i ich przedmiocie oraz realnego umożliwienia wszystkim jej mieszkańcom wyrażenia opinii w zakresie projektu uchwalanego w całości statutu sołectwa, a nie tylko w odniesieniu do proponowanych zmian do statutu. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w dacie uchwalenia skarżonej uchwały obowiązywała uchwała nr VII/60/07 Rady Miejskiej w [...] z 27 kwietnia 2007 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy [...], stanowiąca akt prawa miejscowego – czyli powszechnie obowiązujące prawo, które winno mieć zastosowanie w tej sprawie, co organ powinien wykazać, w szczególności odnośnie spełnienia wymogu publicznego ogłoszenia o miejscu i przedmiocie konsultacji, a który stanowił nowo uchwalony statutu sołectwa [...]. Porównując zapisy ww. uchwały z 27 kwietnia 2007 r. z aktami przedstawionymi Sądowi, należy stwierdzić, że uchybiono obowiązkowi należytego ogłoszenia o terminie zebrania wiejskiego, na którym przeprowadzono konsultacje. Mianowicie wbrew wymogowi § 7 ust. 1 pkt b uchwały z 27 kwietnia 2007 r. nie umieszczono obwieszczeń na tablicach ogłoszeniowych jednostki pomocniczej na terenie objętym konsultacjami oraz wbrew wymogowi § 7 ust. 1 pkt c ww. uchwały nie dokonano ogłoszenia poprzez lokalną prasę. Co więcej, w obwieszczeniu o zwołaniu zebraniu wiejskiego w sołectwie [...] na dzień 14 czerwca 2011 r., które zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...] oraz na stronie BIP tegoż Urzędu, wskazano, że przedmiotem konsultacji jest zaopiniowanie "zmian statutu" sołeckiego. Jak wynika natomiast z protokołu zebrania wiejskiego z 14 czerwca 2011 r. na zebraniu Sekretarz Gminy przedstawiła zebranym nie projekt zmian, ale projekt całego nowego statutu. Jak wynika z ww. protokołu, zebranym objaśniono, jakie zmiany w stosunku do starego statutu zostaną wprowadzone oraz wskazano, że "dla zapewnienia czytelnego Statutu Sołectwa uchylono statut sołectwa uchwalony 25 maja 2005 r. wraz z jego zmianami i wprowadza się Statut w brzmieniu jak w projekcie opiniowanej uchwały Rady Miejskiej". W istocie zatem – wbrew treści obwieszczenia – zebraniu wiejskiemu przedstawiono do konsultacji nie zmiany w statucie sołectwa, ale cały nowy statut. Obwieszczenie o konsultacjach nie odpowiadało zatem wymogowi § 7 ust. 2 pkt a uchwały z 27 kwietnia 2007 r., gdyż nie wskazywało rzeczywistego przedmiotu konsultacji. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby istniała wcześniejsza (tj. przed momentem rozpoczęcia zebrania) możliwość zapoznania się z projektem nowego statutu, w tym np. porównania go ze starym statutem i zweryfikowania, czy nowy statut różni się od starego tylko tymi zmianami, które zostały przedstawione przez Sekretarza Gminy dopiero na samym zebraniu jego członkom (w liczbie 12 mieszkańców). Sąd I instancji podkreślił, że pomimo, iż w stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego, na mocy przedmiotowej uchwały wprowadzone zostało jedynie kilka zmian do materii statutowej, to jednak skoro zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w [...] ponownie uchwaliła cały statut sołectwa [...], to konsultacjom społecznym powinien podlegać cały projekt statutu, aby mieszkańcy sołectwa mieli realną możliwość wyrażenia opinii w zakresie statutu w takiej formie, w jakiej został on podjęty, tj. w całości (co stworzyłoby im możliwość wyrażenie opinii czy wniosków także co do zapisów, które na mocy zaskarżonej uchwały nie zostały zmienione, niemniej jednak ponownie uchwalone, a które to np. mieszkańcy chcieliby zmienić ze względu na ich wcześniejszą nieakceptację). Dlatego też obwieszczenie o przedmiocie konsultacji powinno informować, że konsultacje dotyczą uchwały w sprawie uchwalenia statutu sołectwa, skoro taką uchwałę następnie podjęto, a nie uchwałę w sprawie zmian statutu sołectwa. To jednak w sprawie, jak wskazano wyżej, nie miało miejsca. Sąd zauważył także, że sama treść uchwały zebrania wiejskiego z 14 czerwca 2011 r. jest wewnętrznie sprzeczna: w jej treści jako przedmiot uchwały wskazano, że jest to uchwała "w sprawie zaopiniowania projektu Uchwały Rady Miejskiej w [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...]", natomiast w § 1 wskazano, że zebranie uchwaliło "Pozytywnie zaopiniować przedstawione zmiany w Statucie Sołectwa [...]". Nie jest więc jasne, czy pozytywna opinia dotyczy zmian w starym statucie, czy całego nowego statutu. Zdaniem Sądu I instancji tak ograniczonych i wadliwych czynności nie można uznać za konsultacje o rzeczywistym charakterze. Rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców sołectwa, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy. W przedmiotowej sprawie takich rzeczywistych konsultacji odnośnie projektu uchwalonego (w całości) zaskarżoną uchwałą Statutu Sołectwa [...] – jak wykazano - nie przeprowadzono. Nie wskazuje na to bowiem przedstawiony przez organ materiał dowodowy. W ocenie Sądu I instancji brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem Sądu I instancji w tej sytuacji bezprzedmiotowe i bezcelowe stało się rozpatrywanie zarzutów skargi odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wykazane powyżej istotne naruszenie prawa powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w [...] wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania polegające na: 1) niewłaściwym zastosowaniu art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na istotne naruszenie przez organ przepisu art. 35 ust. 1 u.s.g. w postaci braku przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji z mieszkańcami sołectwa [...] mających poprzedzać podjęcie uchwały w sprawie statutu tego sołectwa, w sytuacji kiedy uchwała została wydana po rzeczywistych konsultacjach z mieszkańcami, czyli przy zastosowaniu i wypełnieniu dyspozycji art. 35 ust. 1 u.s.g.; 3) niezastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez brak oddalenia skargi na uchwałę, w sytuacji, gdy argumentacja organu przedłożona do niniejszej sprawy w zakresie spełnienia przesłanek art. 35 ust. 1 u.s.g. oddaje rzeczywisty stan sprawy i tym samym powinna skutkować nieuwzględnieniem skargi Prokuratora i jej oddaleniem. II. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na: 1) niewłaściwym zastosowaniu art. 35 ust. 1 u.s.g poprzez wadliwe uznanie, iż przeprowadzone w sprawie Statutu sołectwa [...] konsultacje nie odpowiadają hipotezie ww. przepisu a wręcz, że brak jest tych konsultacji, 2) niewłaściwym zastosowaniu art. 35 ust. 3 pkt 2, 3 i 5, art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez wadliwe uznanie, iż treść uchwały w zakreślonych obszarach nie musi podlegać rozpatrzeniu przez Sąd. Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 8 grudnia 2021 r. sygn. akt: II SA/Bd 1073/21 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał skarżony wyrok ewentualnie o rozpoznanie skargi przez Sąd II instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest zasadna. Trafnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji strona skarżąca kasacyjnie niewłaściwe zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały polegającej na przyjęciu, że jej podjęcie nie zostało poprzedzone obligatoryjnymi konsultacjami przeprowadzonymi z mieszkańcami, stosownie do wymogu wynikającego z art. 35 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z powołanym art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 czerwca 2011 r. nr IX/54/2011 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...] (Dz. Urzęd. Woj. Kuj-Pom. z 2011 r. Nr 168, poz. 1406) nie została podjęta po przeprowadzeniu rzeczywistych konsultacji społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że wprawdzie miały miejsce jakieś konsultacje poprzedzające podjęcie tej uchwały, ale nosiły one znamiona pozorności i nie polegały na rzeczywistym omówieniu z mieszkańcami proponowanych zmian oraz wyrażeniu przez nich opinii w tym zakresie. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można uznać za przeprowadzenie konsultacji w trybie art. 35 ust. 1 u.s.g. zaopiniowania projektu uchwały na zebraniu wiejskim, a sam projekt podjętej uchwały nie był udostępniony mieszkańcom. Tym samym mimo obowiązywania na terenie tej Gminy uchwały Rady Miejskiej w [...] z 27 kwietnia 2007 r. nr VII/60/07 w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy [...] (Dz. Urzęd. Woj. Kuj-Pom. z 2007 r. Nr 72, poz. 1178) zwanej dalej uchwałą o konsultacjach, nie zastosowano się do jej treści. Z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie zgodziła się strona skarżąca kasacyjnie, która trafnie podniosła, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy podęcie przez Radę Miejską w [...] uchwały z dnia 30 czerwca 2011 r.nr IX/54/2011 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...] zostało poprzedzone konsultacjami przeprowadzonymi zgodnie z wymaganiami obowiązującej wówczas uchwały Rady Miejskiej w [...] o konsultacjach. Zgodnie z § 4 lit. a uchwały o konsultacjach, konsultacje w przypadku, gdy ich wymóg wynikał z przepisów ustawy, zobowiązany był zarządzić Burmistrz [...]. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 25 maja 2011 r. Burmistrz [...] zarządził przeprowadzenie konsultacji w celu zaopiniowania zmian Statutu Sołectwa [...] przez Zebranie Wiejskie wyznaczone na dzień 14 czerwca 2011 r. na godz. 10.00 w świetlicy wiejskiej (akta postępowania administracyjnego). Ogłoszenie o Zebraniu Wiejskim obejmuje informacje wymagane § 7 ust. 2 uchwały o konsultacjach, tj. określenie przedmiotu konsultacji oraz miejsce, dzień i godzinę rozpoczęcia zebrania. Formą przeprowadzenia konsultacji, zgodnie z § 5 uchwały o konsultacjach, były zebrania wiejskie lub ogólne zebrania mieszkańców osiedli, a więc organy stanowiące w sołectwach i osiedlach. Zgodnie z § 7 ust. 1 uchwały o konsultacjach, ogłoszenie o zebraniu powinno być dokonane co najmniej 7 dni przed jego terminem poprzez umieszczenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...]. Z akt sprawy wynika, że takie obwieszczenie zostało zawieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...] 25 maja 2011 r. (akta postępowania administracyjnego). W tym samym dniu zostało także opublikowane takie obwieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...]. Jak wynika z akt sprawy Zebranie Wiejskie w Sołectwie [...] odbyło się 14 czerwca 2011 r. w świetlicy wiejskiej i wzięło w nim udział 12 mieszkańców (akta postępowania administracyjnego). Taka liczba uczestników tego zebrania nie powinna stanowić przeszkody przed uznaniem, że zebranie to stanowiło formę konsultacji społecznych. Zgodnie bowiem z § 8 uchwały o konsultacjach, zebranie jest ważne bez względu na liczbę uczestniczących osób uprawnionych do udziału w nim. Zebraniu Wiejskiemu Sołectwa [...] 14 czerwca 2011 r. przewodniczyła Sekretarz Gminy, która przedstawiła zebranym projekt uchwały w sprawie uchwalenia Statutu tego Sołectwa wraz z wyszczególnieniem proponowanych zmian. Jak wynika z protokołu sporządzonego z obrad tego Zebrania Wiejskiego, po przedstawieniu projektu Statutu i proponowanych zmian w stosunku do wcześniejszego Statutu, nastąpiło wspólne przeanalizowanie przebiegu granic Sołectwa, sprawdzono numery porządkowe nieruchomości oraz dane dotyczące osób zameldowanych. Sołtys tego Sołectwa potwierdziła poprawną granicę Sołectwa [...]. Następnie poddano projekt uchwały pod głosowanie i mieszkańcy obecni na Zebraniu Wiejskim jednomyślnie (12 głosów "za", przy braku głosów wstrzymujących się i przeciwnych) przyjęli projekt tej uchwały. Taki przebieg zebrania wiejskiego realizował wymagania wynikające z § 9 i § 10 uchwały o konsultacjach. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 ww. uchwały takie zebranie otwierał i prowadził przewodniczący zebrania, który musiał być przedstawiciel organu zarządzającego konsultacje. W tej sprawie przedstawicielem Burmistrza [...] była Sekretarz Gminy. Zgodnie z § 9 ust. 2 uchwały o konsultacjach, przewodniczący zebrania obowiązany był do poinformowania mieszkańców o sprawie będącej przedmiotem konsultacji i możliwych rozwiązaniach, co także miało miejsce na Zebraniu Wiejskim w Sołectwie [...] w dniu 14 czerwca 2011 r. Formę dyskusji stanowiło wyjaśnienie wątpliwości dotyczących opisanych powyżej kwestii przebiegu granic, numerów porządkowych nieruchomości i osób zameldowanych, co stanowi spełnienie § 9 ust. 3 uchwały o konsultacjach. Zgodnie z § 10 tejże uchwały opinię w sprawie poddanej konsultacji mieszkańcy wyrażają w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów. Ten wymóg konsultacji w Gminie [...] także został spełniony. W aktach sprawy znajduje się tak podjęta uchwała Zebrania Wiejskiego Sołectwa [...] wraz z uzasadnieniem. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako podjętej bez wymaganych art. 35 ust. 1 u.s.g. konsultacji. Skoro, jak zostało to wykazane, konsultacje z mieszkańcami Sołectwa [...] zostały przeprowadzone przed podjęciem 30 czerwca 2011 r. przez Radę Miejską w [...] uchwały nr IX/54/2011 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...] i został zachowany tryb ich przeprowadzenia zgodnie z uchwałą o konsultacjach obowiązującą na ternie tej Gminy, to wadliwie Sąd pierwszej instancji uznał tak przeprowadzone konsultacje za pozorne i niewystarczające. Przedmiotem tej sprawy nie była kontrola uchwały o konsultacjach. Tym samym Sąd pierwszej instancji powinien jedynie w tym zakresie ocenić, czy konsultacje zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującą w Gminie [...] uchwałą. Uchwała o konsultacjach z 2007 r. jako akt prawa miejscowego, była w tej sprawie wiążąca tak dla organów Gminy [...], jak i jej mieszkańców a tym samym przeprowadzenie konsultacji w innym trybie niż wynikało to z tej uchwały stanowiłoby istotne naruszenie prawa. W związku z tym należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał zarzutów zawartych w skardze ani też nie skontrolował zaskarżonej uchwały ograniczając się jedynie do wadliwej oceny braku poprzedzenia podjęcia zaskarżonej uchwały konsultacjami społecznymi z mieszkańcami Sołectwa [...]. Będąc, stosownie do powołanego art. 134 § 1 P.p.s.a., związany granicami sprawy, a nie zarzutami i wnioskami skargi, Sąd pierwszej instancji sprawy tej w istocie nie rozpoznał. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że skoro Sąd pierwszej instancji ograniczył się w tej sprawie jedynie do wadliwej kontroli przeprowadzenia konsultacji i pominął rozpoznanie sprawy, to zaskarżony wyrok podlega uchyleniu w całości na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., a sprawa zostaje przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie nie mógł rozpoznać pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, ponieważ ich ocena prowadziłaby do kontroli, której nie dokonał w tej sprawie Sąd pierwszej instancji. Tym samym rozpoznanie pozostałych zarzutów na tym etapie sprawy jest przedwczesne, ponieważ pozbawiłoby strony możliwości kontroli tak wydanego wyroku. Taki tryb procedowania, polegający na uchyleniu wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w przypadku braku rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, jest w pełni akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 6577/21; wyrok NSA z 8 grudnia 2023 r. sygn. akt III FSK 3207/21; wyrok NSA z 23 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3880/21). Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z 3 lipca 2017 r. sygn. I OPS 1/17, opubl. w ONSAiWSA 2017/6/95 prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a. zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym w punkcie drugim wyroku wniosek Rady Miejskiej w [...] dotyczący zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od prokuratora został oddalony.