II SA/Bd 1073/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. T. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie statutu sołectwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Więcborku Nr IX/53/2011 z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Suchorączek (Dz. Urz. Woj. Kujawsko - Pomorskiego z dnia 28.07.2011 r. poz. 1406), zarzucając jej: istotne naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej powoływana jako usg) poprzez zaniechanie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed uchwaleniem statutu; istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 3 usg poprzez użycie w § 6 statutu sformułowania "w szczególności" przy określaniu zadań Zebrania Wiejskiego w sytuacji, gdy zadania wskazanego organu powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie zamkniętego katalogu; istotne naruszenie art. 36 ust. 1 usg poprzez wskazanie w § 17 ust. 1, że dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 40 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, a w § 17 ust. 2, że "o ile w wyznaczonym terminie na zebraniu wyborczym nie uzyska się obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory przeprowadza się na następnym Zebraniu w tym samym dniu po upływie 20 min. (...) bez względu na liczbę osób uczestniczących" pomimo tego, że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego quorum; istotne naruszenie art. 36 ust. 2 usg poprzez wskazanie w § 9 uzależnienia uprawnienia mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w Zebraniu Wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, od posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego; istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 i 5 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 usg poprzez nadanie w § 6 pkt 2 i 6, § 24 ust. 1, § 25 ust. 3 organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie, kompetencji wyboru i odwołania sołtysa oraz rady sołeckiej oraz kompetencji kontrolnych wobec sołtysa i rady sołeckiej. Zarzucając powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o przeprowadzenie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska, ustosunkowując się do zarzutu związanego z zaniechaniem przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, organ wskazał, że wypełnił przesłanki art. 35 § 1 usg. Na ich realizację wskazują załączone do odpowiedzi na skargę dokumenty. Mieszkańcy mieli faktyczną możliwość wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. W praktyce odbyło się to poprzez obwieszczenia Burmistrza Więcborka i przeprowadzenie zebrania wiejskiego. Organ stworzył realne możliwości sformułowania przez mieszkańców sołectwa uwag lub propozycji, a potem także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. Organ nie zgodził się również z pozostałymi zarzutami zawartym w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako ppsa). Zgodnie z art. 3 § 2 cyt. ustawy kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 - a więc m.in. na akt prawa miejscowego, jaki stanowi zaskarżona uchwała - stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 usg). Zgodnie z art. 91 ust. 1 usg, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest więc ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za istotne naruszenia prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się w judykaturze: naruszenie przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia uchwały, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza ona prawo, treść art. 94 ust. 1 usg zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu jej podjęcia, wskazać należy, że jej podstawę prawną stanowił przepis art. 35 usg zawierający upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 usg, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 usg, określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 5a ust. 1 usg stanowi natomiast, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 usg). Ustawodawca w przytoczonym art. 5a ust. 1 usg przewidział zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest ww. art. 35 ust. 1 usg, który wprost stanowi, że określenie statutem organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odbywa się po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 usg, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. O legalności działania organu rozstrzyga zatem to, czy w danym wypadku, stosownie do wprost wyrażonego wymogu w art. 35 ust. 1 usg określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami (por. m.in. wyroki WSA: w Poznaniu z 3.02.2021 r., IV SA/Po 1462/20; w Krakowie z 4.09.2018 r., III SA/Kr 288/18; w Gdańsku z 19.10.2012 r., II SA/Gd 458/12; w Krakowie z 10.10.2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z 3.09.2013 r., II OSK 652/13; a także wyroki WSA: w Kielcach z 26.09.2019 r., II SA/Ke 545/19; w Kielcach z 14.10.2020 r., II SA/Ke 720/20; w Kielcach z 24.11.2020 r., II SA/Ke 684/20; w Gorzowie Wielkopolskim z 13.06.2019 r., II SA/Go 218/19; w Krakowie z 8.12.2020 r., III SA/Kr 873/20). Konsultacje społeczne, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26.06.2020 r., II OSK 3930/19, są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym, jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego (mieszkańców) w procesie podejmowania decyzji. Konsultacje z mieszkańcami muszą mieć wymiar rzeczywisty, a nie pozorny. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji, zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Należy więc stworzyć realne i faktyczne możliwości sformułowania przez mieszkańców określonych uwag czy propozycji. Cel ten realizuje działanie polegające na poinformowaniu społeczności lokalnej o zamiarze przyjęcia statutu (zamian do statutu) jednostki pomocniczej, czy też przedstawienie tej społeczności gotowego projektu statutu (por. ww. wyrok NSA z 26.06.2020 r., II OSK 3930/19 i przywołane w nim poglądy doktryny). Takie działania stwarzają bowiem realną możliwość wyrażenia opinii czy sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji do projektu statutu (jego zmiany). W niniejszej sprawie Rada Miejska w Więcborku przedłożyła wraz z odpowiedzią na skargę dokumenty, które, wbrew jej stanowisku, nie pozwalają uznać, że podejmując zaskarżoną uchwałę, przeprowadziła ona uprzednio konsultacje we wskazanym rozumieniu z mieszkańcami sołectwa Suchorączek, którego statut uchwaliła. Z przedłożonych dokumentów nie wynika bowiem, że w sprawie doszło do należytego poinformowania społeczności lokalnej o konsultacjach i ich przedmiocie oraz realnego umożliwienia wszystkim jej mieszkańcom wyrażenia opinii w zakresie projektu uchwalanego w całości statutu sołectwa, a nie tylko w odniesieniu do proponowanych zmian do statutu. Wskazać należy, że w dacie uchwalenia skarżonej uchwały obowiązywała uchwała nr VII/60/07 Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy Więcbork, stanowiąca akt prawa miejscowego – czyli powszechnie obowiązujące prawo, które winno mieć zastosowanie w tej sprawie, co organ powinien wykazać, w szczególności odnośnie spełnienia wymogu publicznego ogłoszenia o miejscu i przedmiocie konsultacji, a który stanowił nowo uchwalony statutu sołectwa Suchorączek. Porównując zapisy ww. uchwały z 27 kwietnia 2007 r. z aktami przedstawionymi Sądowi, należy stwierdzić, że uchybiono obowiązkowi należytego ogłoszenia o terminie zebrania wiejskiego, na którym przeprowadzono konsultacje. Mianowicie wbrew wymogowi § 7 ust. 1 pkt b uchwały z 27 kwietnia 2007 r. nie umieszczono obwieszczeń na tablicach ogłoszeniowych jednostki pomocniczej na terenie objętym konsultacjami oraz wbrew wymogowi § 7 ust. 1 pkt c ww. uchwały nie dokonano ogłoszenia poprzez lokalną prasę. Co więcej, w obwieszczeniu o zwołaniu zebraniu wiejskiego w sołectwie Suchorączek na dzień 14 czerwca 2011 r., które zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Więcborku oraz na stronie BIP tegoż Urzędu, wskazano, że przedmiotem konsultacji jest zaopiniowanie "zmian statutu" sołeckiego. Jak wynika natomiast z protokołu zebrania wiejskiego z 14 czerwca 2011 r. na zebraniu Sekretarz Gminy przedstawiła zebranym nie projekt zmian, ale projekt całego nowego statutu. Jak wynika z ww. protokołu, zebranym objaśniono, jakie zmiany w stosunku do starego statutu zostaną wprowadzone oraz wskazano, że "dla zapewnienia czytelnego Statutu Sołectwa uchylono statut sołectwa uchwalony 25 maja 2005 r. wraz z jego zmianami i wprowadza się Statut w brzmieniu jak w projekcie opiniowanej uchwały Rady Miejskiej". W istocie zatem – wbrew treści obwieszczenia – zebraniu wiejskiemu przedstawiono do konsultacji nie zmiany w statucie sołectwa, ale cały nowy statut. Obwieszczenie o konsultacjach nie odpowiadało zatem wymogowi § 7 ust. 2 pkt a uchwały z 27 kwietnia 2007 r., gdyż nie wskazywało rzeczywistego przedmiotu konsultacji. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby istniała wcześniejsza (tj. przed momentem rozpoczęcia zebrania) możliwość zapoznania się z projektem nowego statutu, w tym np. porównania go ze starym statutem i zweryfikowania, czy nowy statut różni się od starego tylko tymi zmianami, które zostały przedstawione przez Sekretarza Gminy dopiero na samym zebraniu jego członkom (w liczbie 12 mieszkańców). Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że pomimo, iż w stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego, na mocy przedmiotowej uchwały wprowadzone zostało jedynie kilka zmian do materii statutowej, to jednak skoro zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Więcborku ponownie uchwaliła cały statut sołectwa Suchorączek, to konsultacjom społecznym powinien podlegać cały projekt statutu, aby mieszkańcy sołectwa mieli realną możliwość wyrażenia opinii w zakresie statutu w takiej formie, w jakiej został on podjęty, tj. w całości (co stworzyłoby im możliwość wyrażenie opinii czy wniosków także co do zapisów, które na mocy zaskarżonej uchwały nie zostały zmienione, niemniej jednak ponownie uchwalone, a które to np. mieszkańcy chcieliby zmienić ze względu na ich wcześniejszą nieakceptację). Dlatego też obwieszczenie o przedmiocie konsultacji powinno informować, że konsultacje dotyczą uchwały w sprawie uchwalenia statutu sołectwa, skoro taką uchwałę następnie podjęto, a nie uchwałę w sprawie zmian statutu sołectwa. To jednak w sprawie, jak wskazano wyżej, nie miało miejsca. Trzeba także zauważyć, że sama treść uchwały zebrania wiejskiego z 14 czerwca 2011 r. jest wewnętrznie sprzeczna: w jej treści jako przedmiot uchwały wskazano, że jest to uchwała "w sprawie zaopiniowania projektu Uchwały Rady Miejskiej w Więcborku w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Suchorączek", natomiast w § 1 wskazano, że zebranie uchwaliło "Pozytywnie zaopiniować przedstawione zmiany w Statucie Sołectwa Suchorączek". Nie jest więc jasne, czy pozytywna opinia dotyczy zmian w starym statucie, czy całego nowego statutu. Tak ograniczonych i wadliwych czynności nie można uznać za konsultacje o rzeczywistym charakterze. Rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców sołectwa, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy (por. ww. wyrok NSA z 26.06.2020 r., II OSK 3930/10). W przedmiotowej sprawie takich rzeczywistych konsultacji odnośnie projektu uchwalonego (w całości) zaskarżoną uchwałą Statutu Sołectwa Suchorączek – jak wykazano - nie przeprowadzono. Nie wskazuje na to bowiem przedstawiony przez organ materiał dowodowy. Zaznaczyć przy tym należy, że to do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu konsultacji społecznych. Stosownie do art. 133 § 1 ppsa, sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Jeżeli zatem organ wypełniając swój obowiązek z art. 54 § 2 ppsa (przesłanie Sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę), nie przedstawił Sądowi wszystkich dokumentów potwierdzających przeprowadzenie i przebieg konsultacji, Sąd zobowiązany jest przyjąć, że konsultacje zostały przeprowadzone w takim zakresie i w taki sposób, jak wynika to z nadesłanych akt sprawy. Przedłożone natomiast przez Radę Miejską w Więcborku dokumenty - zgodnie z poczynionymi wyżej uwagami - nie pozwalają przyjąć, że podjęcie zaskarżonej uchwały zostało poprzedzone zgodnie z art. 35 ust. 1 usg obligatoryjnymi konsultacjami, spełniającymi ww. wymogi prawne. Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 usg i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości (por. wyrok NSA z 3.09.2013 r., II OSK; wyrok NSA z 26.06.2020 r., II OSK 3930/20). W tej sytuacji bezprzedmiotowe i bezcelowe stało się rozpatrywanie zarzutów skargi odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wykazane powyżej istotne naruszenie prawa powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że zaskarżona uchwała w sposób istotny nie odpowiada prawu z uwagi na uchwalenie jej bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził jej nieważność w całości, o czym orzekł w sentencji wyroku. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. J. Bortkiewicz J. Wichrowski R. Owczarzak