II SA/Gd 454/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewody z dnia 18 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. A. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody z dnia 18 maja 2021 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznymi i prawnym: Na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 19 maja 1976 r. A. O. i K. O. sprzedali Skarbowi Państwa nieruchomość położoną w G., stanowiącą działki nr [...], nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni [...] ha, ujawnioną w księdze wieczystej KW nr [...]. Zgodnie z treścią aktu notarialnego przeniesienie własności wskazanej nieruchomości nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) pod budowę bazy transportowej, czego potwierdzeniem miała być okazana do aktu decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia 14 lutego 1972 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji Nr [...] na budowę bazy transportowej Oddziału Zmechanizowanych Robót Ziemnych i Transportu dla Przedsiębiorstwa B. I.-M. H. [...] w G. Wnioskiem z dnia 13 października 2006 r. K. O. wniósł o zwrot ww. nieruchomości położonej w G., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa. Wnioskodawca był jedynym uprawnionym do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jako były współwłaściciel oraz jedyny spadkobierca drugiego współwłaściciela A. O., stosownie do przedłożonego do akt sprawy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 25 listopada 1980 r., sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po A. O. przez K. O. Z przedłożonego do akt wykazu zmian gruntowych wynika, że działka, która w dacie wywłaszczenia oznaczona była nr [...] położona przy ul. P., zmieniła numer na [...], a następnie została podzielona na trzy działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2. Z kolei działka nr [...] otrzymała numer [...] oraz na skutek nowego pomiaru jej powierzchnię określono na [...] m2. Natomiast działka nr [...] o pow. [...] m2 pozostała niezmieniona. Rozpoznając wniosek, decyzją z dnia 24 października 2008 r. Prezydent Miasta odmówił zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. P., stanowiącej działki nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Natomiast decyzją z dnia 9 grudnia 2008 r. Wojewoda uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 20 października 2009 r. Prezydent Miasta orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. P.-O. stanowiącej wydzielone geodezyjnie działki nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Decyzją z dnia 20 stycznia 2010 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 205/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta ze względu na m.in. naruszenie przepisów postępowania. Pismem z dnia 16 listopada 2010 r. pełnomocnik wnioskodawcy oświadczył, że wycofuje wniosek w odniesieniu do części nieruchomości położonej poza ogrodzeniem Izby Celnej – od strony ulicy P. podtrzymując jednocześnie roszczenie w zakresie zwrotu działki nr [...]. W toku postępowania działka nr [...] uległa podziałowi na działki dwie działki: nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, co potwierdza wykaz zmian gruntowych z dnia 11 stycznia 2011 r. W następstwie decyzji Wojewody z dnia 28 marca 2011 r. dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w ramach przedsięwzięcia "Połączenie dróg krajowych – T. S.", działka nr [...] o pow. [...] m2 uległa podziałowi na działkę nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, przy czym działka nr [...] znalazła się w liniach rozgraniczających inwestycji, skutkiem czego stała się przedmiotem odrębnego postępowania. Decyzją z dnia 2 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] (część dawnej działki nr [...]) oraz w uzasadnieniu poinformował, że sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w pozostałym zakresie, stanowiącej dawne działki nr [...] i nr [...] oraz obecne działki: nr [...], nr [...], nr [...], została wyłączona do odrębnego postępowania. Decyzją z dnia 16 marca 2012 r. Wojewoda uchylił w całości decyzję z dnia 2 czerwca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia 12 czerwca 2012 r. Prezydent Miasta orzekł zwrot działki nr [...] (część dawnej działki nr [...]) oraz działki nr [...] i zobowiązał K. O. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości [...] zł. Decyzją częściową z dnia 21 sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ul. P.-O. w zakresie działek oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...] i nr [...] ze względu na zmianę właściciela tych działek wskutek zasiedzenia. Pismem z dnia 23 sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta wystąpił do strony o sprecyzowanie oświadczenia z 16 listopada 2010 r. o częściowym wycofaniu wniosku zwrotowego. W odpowiedzi z dnia 4 października 2013 r. przedłożono kopie dokumentów dotyczących lokalizacji poszczególnych elementów inwestycji będącej celem wywłaszczenia i poinformowano o wycofaniu poprzednich wniosków ograniczających zakres żądanego zwrotu. Decyzją z dnia 12 marca 2014 r. Prezydent Miasta dokonał podziału działki nr [...] na działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2014 r., zmienioną decyzją z dnia 25 sierpnia 2014 r., Prezydent Miasta orzekł zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym III Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta nr [...], a ponadto orzekł o zwrocie przez K. O. na rzecz Skarbu Państwa części zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł. Decyzją z dnia 26 sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Zdaniem organu, zgromadzony materiał dowodowy potwierdza wykorzystanie w całości działki nr [...] na cel wywłaszczenia w postaci budowy bazy transportowej. Decyzją z dnia 14 września 2015 r. Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję z 26 sierpnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji dokonał odmiennej oceny materiału dowodowego pod kątem realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości, tj. budowy zaplecza usługowo-warsztatowego transportu i sprzętu budowlanego PBIM "[...]". Wojewoda uznał, że dla działki nr [...] celem tym była w ramach ww. inwestycji: budowa budynku A - stołówka i świetlice, częściowo budynku B - budynek administracyjno-socjalny, basen wody p.poż. oraz zieleń i przejścia piesze, jak też w niewielkiej części place i drogi kołowe. Ze wskazanych elementów inwestycji na działce nr [...] zrealizowano budynek B. Znaczna część działki nr [...] powinna podlegać więc zwrotowi, co wiąże się z koniecznością sporządzenia operatu szacunkowego. Nie jest jednak możliwe zlecenie wykonania tego dokumentu przez organ II instancji, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Pismem z dnia 8 listopada 2016 r. Prezydent Miasta zawiadomił strony o włączeniu do akt sprawy projektu podziału działki nr [...] na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Do ww. dokumentu strony nie wniosły uwag. W następstwie reformy administracji rządowej i wprowadzenia od 1 marca 2017 r. Krajowej Administracji Skarbowej zmianie uległ podmiot dysponujący działką nr [...] na podstawie ustanowionego trwałego zarządu, tj. dotychczasową stronę postępowania – Izbę Celną w G. zastąpiła z mocy prawa Izba Administracji Skarbowej w G.. Postanowieniem z dnia 17 października 2017 r. Prezydent Miasta zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] (część dawnej działki nr [...]) z powodu śmierci strony K. O. w dniu 1 grudnia 2016 r. Uwzględniając m.in. potwierdzony za zgodność z oryginałem odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego I Wydział Cywilnego z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt [...], stwierdzający nabycie spadku po K. O. w całości przez córkę A. Z. O., Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 14 maja 2018 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Postanowieniem z dnia 25 września 2018 r. Prezydent Miasta dopuścił dowód z opinii biegłego G. K. - operat szacunkowy z dnia 13 sierpnia 2018 r., określający wartość rynkową nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] w wysokości według stanu na dzień wywłaszczenia ([...] zł) oraz według stanu na dzień zwrotu ([...] zł). Decyzją z dnia 30 października 2018 r. Prezydent Miasta orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...] o pow. [...] ha na działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, o zwrocie na rzecz A. O. nieruchomości stanowiącej projektowaną działkę nr [...] o pow. [...] ha, o odmowie zwrotu na rzecz A. O. nieruchomości stanowiącej projektowaną działkę nr [...] o pow. [...] ha, o zwrocie przez A. O. na rzecz Skarbu Państwa części zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł, o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa poprzez ustanowienie na rzecz Skarbu Państwa hipoteki przymusowej na nieruchomości stanowiącej projektowaną działkę nr [...] w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia 17 grudnia 2019 r. Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia 30 października 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta dopuścił dowód z opinii biegłego H. A. - operat szacunkowy z dnia 15 lipca 2020 r., określający wartość rynkową nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] w wysokości według stanu na dzień wywłaszczenia ([...] zł) oraz według stanu na dzień zwrotu ([...] zł), w tym nakłady na kwotę [...] zł. Decyzją z dnia 22 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...] o pow. [...] ha na działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, o zwrocie na rzecz A. O. nieruchomości stanowiącej projektowaną działkę nr [...] o pow. [...] ha, o odmowie zwrotu na rzecz A. O. nieruchomości stanowiącej projektowaną działkę nr [...] o pow. [...] ha, o zwrocie przez A. O. na rzecz Skarbu Państwa części zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł, o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa poprzez ustanowienie na rzecz Skarbu Państwa hipoteki przymusowej na nieruchomości stanowiącej projektowaną działkę nr [...] w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że umowie sprzedaży z dnia 19 maja 1976 r. wskazano na przeniesienie własności nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod budowę bazy transportowej. Tak ogólnie sformułowany zapis wymagał doprecyzowania poprzez wskazanie potrzeby pozyskania części obecnej działki nr [...] dla wykonania zaplanowanego zagospodarowania nieruchomości określonymi elementami składowymi inwestycji. Należało ustalić, czy i jak daleko odbiega od założeń faktyczne wykorzystanie nieruchomości. Zdaniem organu, dopiero wyjaśnienie tych okoliczności może być podstawą do rozpatrzenia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym, na obecnym etapie postępowania zwrotowego, działkę nr [...]. Zadanie organu koncentrowało się na zgromadzeniu materiału dowodowego pozwalającego w wystarczającym stopniu na ocenę uznania nieruchomości lub jej części za zbędną na cel wywłaszczenia. Organ wskazał, że w decyzji z dnia 17 grudnia 2019 r. (uchylającej w całości decyzję z dnia 30 października 2018 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji) Wojewoda potwierdził prawidłowość dokonanych przez Prezydenta Miasta ustaleń co do braku realizacji celu wywłaszczenia na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Powodem skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia była przede wszystkim utrata aktualności operatu szacunkowego, przy uwzględnieniu, że przeprowadzenie nowego dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na etapie postępowania odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Za niedostatecznie uzasadnione uznano zabezpieczenie wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w formie ustanowienia hipoteki na zwracanej nieruchomości. Ustanowienie hipoteki następuje bowiem w przypadku, gdy strony nie wybiorą innej formy zabezpieczenia należności Skarbu Państwa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest wyznaczenie stronom terminu na rozważenie przyjęcia innej formy zabezpieczenia niż hipoteka, i dopiero po niezrealizowaniu przez strony tego uprawnienia, zawarcie w decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia hipoteki. Prezydent Miasta powołał się na następujące zgromadzone dowody, które oprócz zapisów w umowie wywłaszczeniowej z 1976 r., precyzowały cel wywłaszczenia, jak również odnosiły się do jego realizacji: 1) decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 28 czerwca 1973 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zaplecza usługowo-warsztatowego transportu i sprzętu budowlanego PBIM "[...]" w G. przy ul. M., a w szczególności załączony do niej dokument w postaci opracowanych w maju 1973 r. założeń techniczno-ekonomicznych inwestycji, składających się m.in. z mapy sytuacyjno-wysokościowej, ogólnego planu realizacyjnego zaplecza usługowo warsztatowego P.B.I.M, "[...]" - zawierających lokalizację planowanej w ramach inwestycji budowy budynków/budowli, tj.: A - stołówka i świetlica, B - budynek administracyjno-socjalny, C - budynek warsztatowy, D - rowerownia, E - portiernia, F - budynek garażowo-magazynowy, G - magazyn gazów technicznych, H - stacja paliw, 2) kolejne egzemplarze powielonej mapy/planu realizacyjnego z maja 1973 r.: - przekazana przez pełnomocnika strony wraz z odwołaniem z dnia 4 października 2013 r. i określona jako załącznik graficzny do decyzji Urzędu Miejskiego z dnia 13 czerwca 1975 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zaplecza technicznego dla H. [...], - pozyskana z zasobów archiwalnych Urzędu Miejskiego, stanowiąca zgodnie z naniesionymi na niej odręcznie zapisami załącznik do decyzji z dnia 16 września 1977 r. oraz załącznik do zezwolenia na wycięcie drzew z dnia 4 listopada 1978 r., 3) odpis zawiadomienia z dnia 31 lipca 1975 r. Narodowego Banku Polskiego o przyjęciu inwestycji do finansowania i o przyznaniu kredytu na inwestycje branżowe, pod nazwą budowa bazy transportu i sprzętu ciężkiego, realizowana przez PBIM "H. [...]" w G., 4) pismo G. E. w W. z dnia 28 lutego 1979 r., kierowane do PMBH "E. [...]" w G., informujące o limitach inwestycyjnych na rok 1979, w tym na Bazę transportu i sprzętu ciężkiego w G. na kwotę 1 miliona zł oraz o przesunięciu terminu oddania do użytku w/w bazy na grudzień 1980 r., 5) rozliczenie z dnia 28 kwietnia 1989 r. kosztów budowy Bazy Sprzętu i Transportu "H.-G." w G. przy ul. O., określające rozpoczęcie budowy na grudzień 1975 r. a zakończenie na 4 stycznia 1989 r., 6) decyzja Urzędu Miejskiego z dnia 8 lutego 1990 r. o zatwierdzeniu zamiennego planu realizacyjnego inwestycji - zaplecza usługowo-warsztatowego transportu i sprzętu budowlanego Przedsiębiorstwa "H." wraz z siecią wodociągową w G. – R. przy ul. O., w której wskazano, że zmiany dotyczą usytuowania obiektów na terenie bazy "H.", gdzie zrezygnowano z części budynków oraz obejmują zmiany w przebiegu sieci wodociągowej - przy jednoczesnym uchyleniu decyzji z dnia 28 czerwca 1973 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji w części dotyczącej ww. zmiany, 7) odpis decyzji Wojewody z dnia 28 czerwca 1991 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa dnia 5 grudnia 1990 r. przez PMBH "H. G." w G. prawa użytkowania wieczystego gruntu niezabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w G. przy ul. O.-P., oznaczonego m.in. jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], 8) umowa w formie aktu notarialnego, zawarta 29 października 1991 r. pomiędzy Skarbem Państwa a "H. G." S.A., dotycząca przekazania Spółce zlikwidowanego P. M. B. H. "H.G." - w umowie wymieniono przekazywane grunty przy ul. P. i ul. O. oraz znajdujące się na nich budynki, tj. administracyjno-socjalny, warsztatowy, portiernia, stacja paliw, garażowo-magazynowy, gazów technicznych, hydrofornia, 9) oświadczenie w formie aktu notarialnego z dnia 21 grudnia 1993 r. o zrzeczeniu się przez Skarb Państwa - Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków, skutkujące wygaśnięciem użytkowania wieczystego oraz odrębnej własności budynków i innych urządzeń wchodzących w skład Bazy Sprzętu i Transportu, jako zorganizowanej części mienia zlikwidowanego PMBH "H. G." w G., oraz przekazaniem składników Bazy Sprzętu i Transportu w rejonie ulic O. i P. Urzędowi Rejonowemu w G. - wymienione w oświadczeniu działki nr [...], [...] i [...] określono jako grunty niezabudowane, 10) ekspertyza techniczna i szacunkowa przejmowanej przez Główny Urząd Ceł nieruchomości: Baza Sprzętu i Transportu byłego P.M. B. H. "H. G." z dnia 13 grudnia 1993 r., zawierająca opis składników majątkowych - budynków i budowli, w tym rok ich budowy od 1986 do 1989 r. - stanowiący część ekspertyzy protokół oględzin wymienia 7 budynków (socjalnoadministracyjny, warsztatowy, portiernia, stacja paliw, garażowo-magazynowy, magazyn gazów, hydrofornia) i 21 budowli (zbiorniki wody, paliwa, ścieków, osadniki, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, c.o., telefoniczne, drogi i place, ogrodzenie, oświetlenie, estakada, myjnie, śmietnik, skład złomu i wiór), 11) decyzja kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 14 stycznia 1994 r. orzekająca o przekazaniu w zarząd Głównemu Urzędowi Ceł na czas nieoznaczony, z przeznaczeniem na siedzibę Oddziałów Celnych w G., m.in. nieruchomości zapisanej w KW [...], obejmującej działki nr [...], [...] i nr [...], 12) protokół przekazania-przejęcia nieruchomości położonej w G. przy ul. P. i O. z dnia 1 marca 1994 r. pomiędzy kierownikiem Urzędu Rejonowego w G. a Prezesem Głównego Urzędu Ceł, szczegółowo wymieniający przekazywane działki gruntu oraz wybudowane na nich budynki, tj. administracyjno-socjalny, warsztatowy, portiernia, stacja paliw, garażowo-magazynowy, gazów technicznych, hydrofornia, 13) protokół przekazania budynków i budowli stanowiących Bazę Sprzętu i Transportu położoną w G. w rejonie ulic O. i P., sporządzony 14 lutego 1994 r. w G. pomiędzy "H." SA a Urzędem Celnym w G., zawierający wykaz środków trwałych (budynek warsztatowy, stacja paliw, portiernia, magazyn gazów, budynek socjalno-adm., hydrofornia, zbiorniki wody ścieków, osadniki błota, sieci wodociągowe i p.poż, kanalizacyjne, c.o. i c.w., oświetlenia terenu, telefoniczne, myjnie, ogrodzenia, drogi i place, śmietnik, basen p.poż, estakada), 14) przekazana przez Izbę Celną w G. w załączeniu do pisma z dnia 12 lutego 2009 r. kopia planu zagospodarowania nieruchomości w rejonie ulic O. i P. wg stanu na dzień jej przejęcia przez Urząd Celny, której porównanie ze szczegółowym planem zagospodarowania terenu z maja 1973 r. wskazuje, że na przejmowanym przez organy celne terenie dawnej działki nr [...]: - znajdowały się fragment budynku administracyjnego, portiernia, częściowo rowerownia, ciągi piesze, - brak pierwotnie planowanego budynku A, a basen p.poż. zlokalizowany jest z innej strony budynku B, 15) protokoły z przesłuchania świadków: J. M., A. K. i J. K., 16) protokoły przeprowadzonych 3 czerwca 2008 r. oraz 5 grudnia 2013 r. oględzin nieruchomości, podczas których stwierdzono, że część działki nr [...] (obecnie działka nr [...]) pokryta jest betonowymi wylewkami, znajdują się na niej słupy oświetleniowe, betonowe chodniki, urządzony parking, jezdnia asfaltowa stanowiąca drogę wewnętrzną na terenie zajmowanym przez Izbę Celną. Wschodnia granica działki prowadzi po ogrodzeniu z działką nr [...]. Od północy granicę działki stanowi płot z siatki na betonowej podmurówce, który sąsiaduje z działkami: nr [...] i nr [...]. Zachodnia granica obecnej działki nr [...] położona jest na jezdni asfaltowej oraz chodniku betonowym. Na działce znajduje się infrastruktura sieci wodnokanalizacyjnej (deszczowej), teletechniczna i elektryczna. Część budynku, który użytkowany jest przez Izbę Celną, narożnikiem wchodzi na działkę nr [...]. Jest to budynek administracyjny, który został wybudowany dla bazy transportowej, która była celem wywłaszczenia. Prezydent Miasta wyjaśnił, że analiza ww. dokumentów daje podstawę do wyprowadzenia wniosków co do planowanego oraz faktycznego wykorzystania wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, a tym samym wskazania rozbieżności pomiędzy celem wywłaszczenia a jego realizacją. Organ wskazał, że na wnioskowanej do zwrotu działce nr [...] planowano głównie budowę budynku A (stołówka i świetlice), który determinował zagospodarowanie tego terenu, a ponadto posadowienie basenu wody p.poż., zieleni i przejść pieszych oraz w nieznacznej części budynku B (budynek administracyjno-socjalny). Lokalizację poszczególnych elementów infrastruktury inwestycji określał jednoznacznie plan realizacyjny inwestycji z maja 1973 r. Załączona do niego mapa zastosowana została w ramach procesów inwestycyjnych wykonywanych w następnych latach, w szczególności jako załącznik do decyzji z 1978 r. Z kolejnych, chronologicznie przedstawionych dokumentów, wynika, że budynek A nie został wybudowany. Decyzję z 1990 r. zatwierdzającą zamienny plan realizacyjny inwestycji uzasadniono m.in. rezygnacją z części budynków. W dokumentacji z lat 1991 - 1993 dotyczącej zmian właścicielskich działka nr [...], z której wyodrębniono działkę nr [...], określana jest jako niezabudowana. Stan zagospodarowania nieruchomości w 1993 i 1994 r. określa dokładnie dokumentacja związana z jej przekazaniem organom celnym. Plan zagospodarowania nieruchomości aktualny na dzień jej przejęcia przez GUC w trwały zarząd (luty 1994 r.) zawiera lokalizację następujących budynków/budowli: budynek administracyjny [...] m2, budynek warsztatowy, budynek garażowo-magazynowy, magazyn gazów technicznych, stacja paliw, myjnie, budynek administracyjny, budynek warsztatowy, portiernia, rowerownia, basen p.poż., place postojowe, ciągi piesze. Różnica pomiędzy planem realizacji inwestycji, określającym cel wywłaszczenia a stanem zagospodarowania terenu działki nr [...] w dacie przejęcia przez GUC dotyczy przede wszystkim nie zrealizowania, jako podstawowej i determinującej zagospodarowanie gruntu, budowy budynku A. Ponadto, w innym miejscu zlokalizowano basen p.poż. Pozostały na terenie planowany narożnik budynku administracyjnego oraz przejścia piesze. Natomiast z oględzin działki nr [...] wynika, że jej teren po przejęciu przez organy celne przystosowany został w zasadzie pod potrzeby parkingu cyt.: "...znajdują się na niej słupy oświetleniowe, betonowe chodniki, urządzony parking, jezdnia asfaltowa stanowiąca drogę wewnętrzną...". W następstwie przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono stan faktyczny sprawy, z którego jednoznacznie wynika, że poza terenem gdzie znajduje się narożnik zaplanowanego i wybudowanego budynku administracyjnego, na przeważającej części nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia w postaci wybudowania budynku A w ramach budowy bazy transportowej przedsiębiorstwa. Twierdzeniu temu nie przeczy podniesiona przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej okoliczność realizacji planowanej funkcji budynku A w pomieszczeniach budynku B. Wręcz przeciwnie, świadczy o tym, że dla powstania bazy transportowej konieczne okazało się przejęcie mniejszego terenu niż pierwotnie zakładano. Ponadto, powołując się na organ odwoławczy wskazano, że z racji że na gruncie niniejszej sprawy zaistniała konieczność doprecyzowania celu wywłaszczenia działki nr [...] dlatego ważnym jest aby wyjaśnić, iż "modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli nie zmieniająca jego charakteru. Inaczej mówiąc, nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam" (za Tadeusz Woś, "Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot" z 2010 r.). Istniejący parking, w żaden sposób nie wyczerpuje przesłanek wskazanych powyżej. Tym samym, w odniesieniu do tej przeważającej części działki nr [...] wniosek strony o jej zwrot uznać należy za zasadny. Do wykonanego w dniu 23 września 2016 r. na bazie wyżej przedstawionych ustaleń przez uprawnionych geodetów projektu podziału działki nr [...] na działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha strony nie wniosły uwag. Organ przypomniał, że zgodnie z art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów tej ustawy lub z odrębnych ustaw. Ponadto, w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 96 ust. 1b u.g.n., w myśl którego w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. Stosownie do dyspozycji art. 138 ust. 1 u.g.n. prawo trwałego zarządu w odniesieniu do projektowanej działki nr [...] o pow. [...] ha, ustanowione na rzecz Izby Administracji Skarbowej w G., wygasa z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Następnie, Prezydent Miasta wskazał, że w celu ustalenia czy kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza połowy aktualnej wartości nieruchomości, organ postanowił zlecić biegłemu wykonanie operatu szacunkowego. Stosownie do opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego wartość rynkowa prawa własności projektowanej działki nr [...] o pow. [...] ha (część wywłaszczonej działki nr [...]) według stanu z dnia wywłaszczenia (19 maja 1976 r.) wynosi [...] zł, a według stanu z dnia zwrotu (15 lipca 2020 r.) wynosi [...] zł, w tym nakłady w wysokości [...] zł. Organ przeanalizował wykonany operat szacunkowy pod względem formalnoprawnym i stwierdził jego kompletność oraz wiarygodność, jako dowodu służącego rozliczeniom z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z art. 140 u.g.n. Również strony nie wniosły uwag do tego dokumentu. Organ dokonał waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości (4,35% całej powierzchni) według wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS. Zwaloryzowane odszkodowanie wynosi [...] zł, nie przekracza więc połowy aktualnej wartości nieruchomości. W załączniku nr 2 do decyzji przedstawiono szczegółowo sposób wyliczenia tej kwoty. Natomiast konsekwencją uznania, że aktualne zagospodarowanie projektowanej działki nr [...] nie jest wynikiem realizacji celu wywłaszczenia, jest brak podstaw do dokonania na podstawie art. 140 ust. 4 u.g.n. zmiany wysokości zwracanego odszkodowania. Tym samym, A. O. zobowiązana jest do zwrotu [...] zł, stanowiącej ustaloną, zgodnie z przytoczonymi przepisami, kwotę zwaloryzowanego odszkodowania. Ponadto, zgodnie z art. 141 ust. 2 u.g.n. wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu, o którym mowa w art. 140 (kwota odszkodowania określona w decyzji lub umowie wywłaszczeniowej, po jej zwaloryzowaniu, ustalona proporcjonalnie do zwracanej wnioskodawcy części wywłaszczonej nieruchomości), podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Organ przypomniał, że w zawiadomieniu z dnia 28 września 2020 r. wskazał, że proponowaną formą zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa jest ustanowienie hipoteki na zwracanej części wywłaszczonej nieruchomości, z tym, że w terminie 30 dni od otrzymania tego pisma wnioskodawca może przedstawić do rozważenia przyjęcie innej, określonej formy zabezpieczenia. Strona nie przedstawiła propozycji wyboru innej formy zabezpieczenia, więc organ zadecydował o ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, stanowiącej projektowaną działkę nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...] w G., wydzieloną z działki nr [...] o pow. [...] ha - na rzecz Skarbu Państwa w wysokości [...] zł. Decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej (art. 141 ust. 2 zdanie drugie u.g.n.). Po rozpatrzeniu odwołania Izby Administracji Skarbowej decyzją z dnia 18 maja 2021 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w akcie notarialnym z dnia 19 maja 1976 r., Repertorium A/b nr [...], cel wywłaszczenia określono poprzez wskazanie, że "przedmiotowa nieruchomość potrzebna jest Skarbowi Państwa pod budowę bazy transportowej". Przy zawieraniu umowy okazano m.in. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] na budowę bazy transportowej Oddziału Zmechanizowanych Robót Ziemnych i Transportu dla Przedsiębiorstwa Budownictwa Inżynieryjno-Morskiego H. [...] w G., wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Woj. Komisja Planowania Gospodarczego z dnia 14 lutego 1972 r. Cel wywłaszczenia potwierdza również decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 28 czerwca 1973 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zaplecza usługowo-warsztatowego transportu i sprzętu budowlanego PBIM "H. [...]" położonego w G. przy ul. M. S.". W załączniku nr 2 do ww. decyzji wskazano, "iż w terminie do dnia 31 grudnia 1973 r. przedłożyć projekt planu zagospodarowania strefy ochronnej bazy, określonej na 100 m". W opinii sanitarnej z dnia 14 czerwca 1973 r. wskazano, iż "dla omawianej bazy zaplecza usługowo-warsztatowego transportu i sprzętu budowlanego winna być utrzymana strefa ochronna o szerokości 100 m w odniesieniu do budynków mieszkalnych i in. obiektów użyteczności publicznej. W aktach znajduje się ponadto Projekt nr [...] z 1973 r. pn. "Założenia techniczno-ekonomiczne P.B.I.M. "H. [...]" G. Zaplecze usługowo-warsztatowe transportu i sprzętu bud. Ogólny plan realizacyjny i projekt budowlany" wraz z załącznikami. Kartę nr 122 stanowi rysunek przedstawiający zagospodarowanie ww. bazy, zgodnie z którym na obszarze obecnej działki nr [...] planowano wybudować jeden większy budynek i jeden mniejszy, pomiędzy nimi w północnej części też planowano jakieś obiekty, ale trudno stwierdzić na podstawie tego akurat dokumentu, co miały one stanowić, a pozostała część miała stanowić tereny zielone i ciągi komunikacyjne. Załącznikiem do ww. projektu jest już również mapa sytuacyjno-wysokościowa, na której na obszarze obecnej działki nr [...] również zaznaczono planowany większy budynek - budynek A stołówka i świetlica i jeden mniejszy - budynek E portiernia, obok portierni - rowerownię oznaczoną symbolem "D", basen wody p. poż. - symbol "1", drzewa do wycięcia, place i drogi kołowe, kable elektroenergetyczne, kanalizację sanitarną i deszczową oraz zieleń i przejścia piesze. W pkt B.6 ww. projektu wskazano również, iż "projektuje się układy zieleni niskiej i wysokiej o charakterze rekreacyjnym i izolacyjnym." Decyzją z dnia 14 marca 1989 r. Urząd Miejski zatwierdził pod względem urbanistycznym i architektonicznym zamienny plan realizacyjny inwestycji "zaplecza usługowo-warsztatowego transportu i sprzętu budowlanego Przedsiębiorstwa H.", w której wskazano, iż "zmiany w planie realizacyjnym dotyczą usytuowania części obiektów na terenie bazy zrezygnowano z realizacji części budynków." Nieruchomość została wywłaszczona na rzecz P. M. B.H. "E. [...]" (po zmianie nazwy: P. M. B. H. "H. G."), które następnie na mocy decyzji Wojewody z dnia 18 czerwca 1991 r. nabyło z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego m.in. działek nr [...], [...] i [...]. Aktem notarialnym z dnia 21 grudnia 1993 r., Repertorium A numer [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa jako organ założycielski ww. przedsiębiorstwa, oświadczył o zrzeczeniu się prawa użytkowania wieczystego ww. działek. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 14 stycznia 1994 r. przekazano ww. nieruchomość w zarząd Głównemu Urzędowi Ceł z przeznaczeniem na siedzibę Oddziałów Celnych w G., zgodnie bowiem z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2020 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 41 poz. 365) nieruchomości pozostające w trwałym zarządzie Głównego Urzędu Ceł przechodzą nieodpłatnie w trwały zarząd urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych. W aktach znajduje się protokół z przekazania budynków i budowli stanowiących Bazę Sprzętu i Transportu położoną w G. w rejonie ulic O. i P., sporządzony w dniu 14 lutego 1994 r. pomiędzy H. S.A. a Urzędem Celnym w G. Załącznik nr 1 stanowiący wykaz przekazanych gruntów obejmuje m.in. działkę nr [...], której część stanowi obecna działka nr [...]. W załącznik nr 2 stanowiącym wykaz środków trwałych, wymieniono m.in. portiernię, sieci kanalizacji deszczowej i sanitarnej, drogi i place, oświetlenie terenu i sieć WN (tj. sieć wysokiego napięcia), ogrodzenie, śmietnik, jak również rozdzielnie, transformator. Z kolei w załączniku nr 4 wymieniono spis dokumentacji technicznej bazy Transportowej "H." S.A., w tym m.in. sieci zewnętrznych, dróg i placów, przyłącza wodociągowego, sieci kablowej i oświetlenia terenu, ogrodzenia terenu, odwodnienia terenu, zagospodarowania terenów zielonych. Natomiast w załączniku 4a, stanowiącym spis dokumentacji technicznej Bazy Transportowej "H." SA wymieniono w poz. 97 "projekt makroniwelacji terenu". W materiale dowodowym znajduje się również Ekspertyza techniczna i szacunkowa nieruchomości: Baza Sprzętu i Transportu byłego P. M. B. H. "H. G." z 1993 r. Na stronie 4 załącznika nr 1, stanowiącego protokół z oględzin i opisów składników majątkowych, wymieniono m.in. jako istniejące budynki i budowle m.in. portiernię, sieć zewnętrzną centralnego ogrzewania, sieć wodociągową, sieć kanalizacji deszczowej, sieć kanalizacji sanitarnej, drogi i place, oświetlenie terenu, ogrodzenie, śmietnik. Ponadto, do pisma z dnia 12 lutego 2009 r. Izba Celna w G. załączyła kopię planu zagospodarowania nieruchomości aktualną na dzień jej przejęcia, na którym na obszarze obecnej działki nr [...] zaznaczone są portiernia, rowerowania, droga przy budynku administracyjnym oraz chodnik i po prawej śmietnik stołówki. Powstanie i funkcjonowanie ww. bazy potwierdzili również przesłuchiwani w sprawie świadkowie: J. M., J. K. i A. K.. Z protokołu oględzin z dnia 3 czerwca 2008 r. oraz załączonych zdjęć wynika, iż na działce nr [...] (w wyniku podziału której powstała działka nr [...]) zlokalizowany jest parking z płyt z lanego betonu z wydzielonymi miejscami do parkowania (w tym miejscu należy wskazać, iż parking ten nie powstał w trakcie funkcjonowania bazy, co potwierdza kopia planu zagospodarowania nieruchomości aktualna na dzień jej przejęcia przez Urząd Ceł, jak również zdjęcia z ortofotomapy z 2000 r. i z 2008 r.). Część terenu stanowi drogę wewnętrzną, która jest przygotowana pod ciężkie samochody. Na działce znajduje się infrastruktura sieci wodnokanalizacyjnej, teletechnicznej i elektrycznej. Część budynku administracyjno-socjalnego (na mapie oznaczonego literą "B") położonego w części północno-zachodniej usytuowana jest na działce będącej przedmiotem niniejszego postępowania. W ocenie Wojewody, powyższe dowodzi, iż na terenie ogrodzonym (na str. 11 ww. Ekspertyzy technicznej i szacunkowej nieruchomości z 1993 r. wskazano, iż "całość terenu Bazy jest ogrodzona płotem z siatki w ramach z kątowników, na słupach z teowników stalowych, obsadzonych w cokole betonowym"), w skład którego wchodzi obecna działka nr [...], powstała i funkcjonowała do 1994 r. baza transportowa Oddziału Zmechanizowanych Robót Ziemnych i Transportu dla P. B. I.-M. H. [...] w G. W jej skład wchodziły budynki, budowle, różne sieci, jak również tereny zielone, a ponadto miała ona strefę ochronną o szerokości 100 m. W opinii Wojewody, za swoisty mikroorganizm, obejmujący nie tylko same budynki, ale i inne elementy potrzebne do realizacji konkretnych zadań i celów inwestycji, należy uznać ww. bazę transportową Oddziału Zmechanizowanych Robót Ziemnych i Transportu dla P. B. I.-M. H. [...] w G., co potwierdza ww. projekt. Ponadto, organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo przypomniał, że zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu. Baza transportowo-warsztatowa potrzebuje pewnego obszaru do swojego funkcjonowania, a jej cele mogą także ulec zmianie. Podkreślono również, że w ramach projektowania ww. bazy przewidziane były elementy takie jak np. tereny zielone, sieci, ciągi piesze i kołowe, portiernia, rowerownia, budynek "B", które na przedmiotowej nieruchomości się znajdowały w trakcie jej funkcjonowania. Organ wskazał, że "modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli nie zmieniająca jego charakteru. Inaczej mówiąc, nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam" (za Tadeusz Woś, "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot" z 2010 r.). Reasumując, na gruncie niniejszej sprawy celem wywłaszczenia była budowa bazy transportowej Oddziału Zmechanizowanych Robót Ziemnych i Transportu dla P. B. I.-M. H. [...] w G. i taka inwestycja została zrealizowana na obszarze, obejmującym m.in. działkę [...]. W związku z tym, że ww. nieruchomość stanowiła część większego obszaru, który był ogrodzony i na którym funkcjonowała ww. baza do 1994 r., a więc przed wejściem w życie przepisów u.g.n., terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. Skoro na działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia to nie podlega ona zwrotowi. Odnosząc się do wniosków dowodowych odwołującej Wojewoda wyjaśnił, że J. K. był już przesłuchiwany w charakterze świadka w dniu 2 września 2009 r. Oględziny nieruchomości również były przeprowadzone, a ponadto z uwagi na fakt, iż ww. baza przestała funkcjonować na danym terenie w 1994 r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy aktualny stan zagospodarowania ww. działki. Ponadto, wnioskowane "przeprowadzenie opinii biegłego na okoliczność funkcjonalności i możliwości realizacji zadań ustawowych przez Urząd Celno-Skarbowy - Delegatura w G. oraz Oddział Celny "O." w G. w przypadku zatwierdzenia planu podziału nieruchomości" nie miałoby również znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot przedmiotowej nieruchomości nawet w sytuacji, gdyby Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Jednocześnie wskazano, że decyzja organu w zakresie czynności dowodowych nie przybrała formy postanowienia, z uwagi na fakt, iż wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o odmowie przeprowadzenia wnioskowanych przez strony dowodów, zamiast ustosunkowania się do wniosków dowodowych odwołującej się w niniejszej decyzji nie wpłynęłoby w żaden sposób na prowadzone postępowanie. Wobec konieczności odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości, bezcelowe jest odnoszenie się do zarzutów Izby Administracji Skarbowej dotyczących operatu i nakładów. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. O. zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na sposób załatwienia sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art.107 § 3 k.p.a., poprzez wybiórczą i wadliwą oceną materiału dowodowego, zignorowanie własnych ustaleń faktycznych i ocen prawnych zawartych w decyzjach Wojewody z dnia 14 września 2015 r. oraz 17 grudnia 2019 r. Powyższe uchybienia postępowania odwoławczego skutkowały błędnym zastosowaniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. całkowicie niezasadnym uchyleniem decyzji i orzeczeniem co do istoty sprawy, zamiast zastosowania art 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. utrzymaniem w mocy decyzji I instancji. 2) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 136 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż budowa parkingu na spornej działce stanowi realizację celu wywłaszczenia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że sporna nieruchomość stanowi parking samochodów osobowych przy budynku biurowym zajmowanym przez KAS. Co najmniej do 2000 r. teren był tylko w nieznacznym stopniu zajęty przez parking, zaś zajęcie prawie całej spornej działki nastąpiło dopiero w okresie 2007-2008. Celem wywłaszczenia była budowa budynku A - stołówki i świetlicy oraz w niewielkim stopniu budynku B. Okoliczność powyższa została podkreślona przez Wojewodę w decyzjach z dnia 14 września 2015 (str. 5 i nast.) oraz z dnia 17 grudnia 2019 (str. 8 i nast.), które uchylały decyzje Prezydenta Miasta o odmowie zwrotu. Kierując się ocenami prawnymi wyrażonymi w decyzjach Wojewody Prezydent Miasta wydał decyzję o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Aktem notarialnym z 21 grudnia 1993 r. doszło do zrzeczenia się prawa użytkowania wieczystego gruntu, zaś 14 stycznia 1994 r. przekazano teren GUC z przeznaczeniem na siedzibę oddziałów celnych. Jest bezsporne, że w dacie przekazania organom celnym nieruchomość w zakresie planowanej działki [...] była niezabudowana, zaś planowana działka [...] została zabudowana budynkiem biurowym B. Wojewoda analizując zgromadzony materiał dowodowy przy decyzjach z dnia 14 września 2015 (str. 5 i 6) oraz z dnia 17 grudnia 2019 (str. 9 i 10), potwierdził powyższe fakty. Zdaniem skarżącej, w zaskarżonej decyzji organ nie dokonał żadnych innych ustaleń faktycznych niż, we własnych decyzjach z 2015 oraz 2019 oraz nie zakwestionował analizy materiału dowodowego dokonanego przez Prezydenta Miasta w decyzji z dnia 22 stycznia 2021 r. W ocenie skarżącej, z punktu widzenia prawidłowego zastosowania przepisów art. 136 i 137 u.g.n. kluczowe znaczenie ma 21 grudnia 1993 r. jako dzień zrzeczenia się przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa prawa użytkowania wieczystego gruntu. W tej dacie wnioskodawca wywłaszczenia tracił tytuł prawny do nieruchomości nabytej w drodze wywłaszczenia, a tym samym kończył się okres którym można dokonywać oceny zakresu realizacji celów wywłaszczenia. Nieruchomość została przekazana Skarbowi Państwa i oddana w zarząd Głównemu Urzędowi Ceł. Jest oczywiste, iż organ administracji celnej nie mógł statutowo realizować celu wywłaszczenia w postaci budowy zaplecza usługowo-warsztatowego transportu i sprzętu budowlanego. Dzień zrzeczenie się użytkowania wieczystego zamyka w wymiarze prawnym etap realizacji celu wywłaszczenia i na tę datę winna następować ocena faktycznego zainwestowania spornej działki w aspekcie celu wywłaszczenia. Skoro, co jest bezsporne, z dniem 21 grudnia 1993 r. nie zrealizowano zamierzenia inwestycyjnego określonego w dokumentacji planistycznej i architektonicznej, ani żadnego innego mogącego mieścić się w celu wywłaszczenia, to późniejsze działania na nieruchomości nie mają znaczenia prawnego. Wojewoda w decyzji z dnia 17 grudnia 2019 (str. 5) oraz w skarżonej decyzji z dnia 18 maja 2021 (str. 8) w ślad za decyzją Urzędu Miasta z dnia 14 marca 1989 r. uchylającą plan realizacyjny z 1973 r. wskazuje na brak realizacji części zamierzonych budynków. Jest oczywiste, że chodzi m.in. o budynek A, który miał powstać na działce [...]. Co interesujące, w decyzji z dnia 17 grudnia 2019 r. Wojewoda potwierdza fakty wynikające z dokumentacji (str. 5), iż " ....place i drogi kołowe zaznaczone na w/w załączniku graficznym nie pokrywają się z obecnie utworzonym, na przedmiotowej działce, parkingiem". Podobnie, w skarżonym orzeczeniu z dnia 18 maja 2021 r. organ II instancji stwierdza na str. 9 decyzji, że "...parking ten nie powstał w trakcie funkcjonowania bazy, co potwierdza kopia planu zagospodarowania nieruchomości aktualna na dzień jej przejęcia przez Urząd Ceł (karta 115, tom l), jak również zdjęcia z ortofotomapy z 2000 i 2008 r." Skarżąca podkreśliła, że z uzasadnienia skarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody z 2015 i 2019 r. wynika, że organ II instancji nie ma wątpliwości co do braku realizacji celu wywłaszczenia przez jego wnioskodawcę - przedsiębiorstwo "E. [...]", później "H.", w latach 1976-1994. Jednakże Wojewoda stoi na błędnym stanowisku, że zmiana celu wywłaszczenia była dopuszczalna, mimo że późniejsze działania na nieruchomości zostały podjęte bezpośrednio przez Skarb Państwa - organ administracji celnej. Powołując się na orzecznictwo wskazano, że modyfikacja celu wywłaszczenia byłaby możliwa w przypadku znacznej ogólności, która wymagałaby doprecyzowania w kontekście wykonanych na nieruchomości budynków. Umknęło organowi II instancji, że w niniejszej sprawie uszczegółowienie celu wywłaszczenia nastąpiło poprzez wydanie ogólnego planu realizacyjnego i projektu budowlanego z 1973 r. wraz z załącznikiem graficznym. Załącznik graficzny jest, w ocenie skarżącej, dokumentem kluczowym, gdyż w sposób jednoznaczny potwierdza rozbieżność między stanem zrealizowanym przez podmiot nieuprawniony a planowanym pierwotnie w ramach wywłaszczenia. Skarżąca poddała krytyce przytaczanie przez organ II instancji orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w całkowicie innych stanach faktycznych dotyczących osiedli mieszkaniowych budowanych wieloetapowo na przestrzeni wielu lat a nawet dekad. Wojewoda nie dostrzega, że czym innym jest zmiana wzajemnego usytuowania budynku mieszkalnego względem zieleńca na wielkim osiedlu mieszkaniowym, ewentualnie budowa osiedlowej placówki edukacyjnej w miejsce przychodni zdrowia, a czym innym brak realizacji budynku A na spornej działce i pozostawienie całkowicie niezagospodarowanego gruntu na terenie przemysłowym przez cały okres użytkowania przez wnioskodawcę wywłaszczenia. Nie można też uznać argumentacji Wojewody, że sporna działka stanowiła element zieleni izolacyjnej, bowiem takowa nie powstała a grunt był nieużytkowany. Fakt wygrodzenia terenu nic nie zmienia w tym zakresie, gdyż baza sprzętowo-materiałowa musiała być wygrodzona ze względów na zabezpieczenia mienia. Zdaniem skarżącej, nie można też podzielić toku rozumowania przedstawionego w skarżonej decyzji, że doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia, gdyż wszelkie działania modyfikujące cel wywłaszczenia w realiach PRL musiały być poprzedzone stosownymi uzgodnieniami. Ponadto, umknęło całkowicie uwadze organu II instancji, że po przekazaniu terenu Urzędowi Ceł w 1994 r. nieruchomość utraciła charakter bazy budowlano-sprzętowej, zaś ustawowych zadań organów celnych nie sposób utożsamiać z przedmiotem działalności E./ H.. Podniesiono również, że cel wywłaszczenia winien być realizowany przez wnioskodawcę wywłaszczenia lub podmiot będący jego następcą prawnym. Fakt zrzeczenia się użytkowania wieczystego w dniu 21 grudnia 1993 r. uniemożliwia kontynuację realizacji celu wywłaszczenia, nawet gdyby teoretycznie dopuścić możliwość jego modyfikację. Ustanie statutowej działalności wnioskodawcy wywłaszczenia na wywłaszczonej nieruchomości zamyka czas, w którym budynek A (stołówki i świetlicy) mógł zostać zbudowany, tym bardziej że po zrzeczeniu się użytkowania wieczystego właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa, wśród zadań publicznych którego trudno się doszukać prowadzenia baz budowlano -sprzętowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wyjaśnił, że celem wywłaszczenia była budowa bazy transportowej, a nie jak wskazała skarżąca - budowa budynku A - stołówki i świetlicy, oraz w niewielkim stopniu budynku B. Ponadto, wbrew stanowisku skarżącej, Wojewoda nie uznał, że budowa parkingu na spornej działce stanowi realizację celu wywłaszczenia, a wskazał jedynie, iż parking ten nie powstał w trakcie funkcjonowania bazy, co potwierdza kopia planu zagospodarowania nieruchomości aktualna na dzień jej przejęcia przez Urząd Ceł. Dodatkowo, nie można się również zgodzić z twierdzeniem, że modyfikacja celu wywłaszczenia byłaby możliwa w przypadku znacznej ogólności, która wymagałaby doprecyzowania w kontekście wykonanych na nieruchomości budynków. Zdaniem Wojewody, zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości w okresie działalności bazy mieściło się w celu wywłaszczenia, jakim była budowa bazy transportowej. W odpowiedzi na skargę pismem z dnia 11 sierpnia 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie w całości. W ocenie organu, zaskarżona decyzja Wojewody jest trafna, słuszna i zasadna, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie albowiem nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. W związku z powyższym oraz biorąc pod uwagę skargę wniesioną od decyzji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta, że cel wywłaszczenia nieruchomości został osiągnięty. Zdaniem organu, Wojewoda w sposób prawidłowy dokonał oceny zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta. Zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości w okresie działalności bazy mieściło się w celu wywłaszczenia, jakim była budowa bazy transportowej a Wojewoda prawidłowo dokonał zastosowania prawa materialnego. W ocenie organu, dokonana przez Wojewodę odmienna ocena dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie stanowi naruszenia obowiązującego w tym zakresie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 18 maja 2021 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zasadnie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 22 stycznia 2021 r., i orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. P., stanowiącej wydzieloną geodezyjnie działkę o numerze [...]. Zakwestionowane rozstrzygnięcie zakończyło długotrwałe postępowanie administracyjne wszczęte w 2006 r. wnioskiem poprzednika prawnego skarżącej A. O. o zwrot nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie umowy z dnia 19 maja 1976 r., w części odnoszącej się do działki o aktualnym nr [...], stanowiącej fragment działki nr [...] wywłaszczonej. Roszczenia dotyczące zwrotu pozostałych działek objętych wnioskiem o zwrot z 2006 r. były przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych i pozostają poza zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie Wojewoda, odmiennie od organu I instancji, uznał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co Sąd w składzie orzekającym akceptuje i popiera. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie Wojewody odpowiada prawu, albowiem w niniejszej sprawie nie było podstaw do zwrotu żądanej nieruchomości, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy. Na podstawie tego materiału organ odwoławczy ustalił istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i adekwatnie to poczynionych ustaleń zastosował przepisy prawa materialnego. Sąd nie dostrzegł w procesie stosowania przez organ odwoławczy norm prawa procesowego i materialnego takich naruszeń, które wpływałyby na wynik sprawy w takim znaczeniu, że gdyby ich nie popełniono to podjęto by rozstrzygnięcie innej treści. Materialnoprawną podstawą działań organów administracji były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 14 maja 2019 r. Zgodnie bowiem z art. 4 z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801), do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy u.g.n. w brzmieniu nadanym tą niniejszą z wyłączeniem art. 136 ust. 7. Niniejsze postępowanie zostało zaś wszczęte wnioskiem K. O. – poprzedniczka prawnego skarżącej, z dnia 13 października 2006 r. i do dnia 14 maja 2019 r. nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Przepis art. 137 ust. 3 u.g.n. we wskazanym wyżej brzmieniu stanowił, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z regulacji tej wynika więc, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej, zaś będąca przedmiotem niniejszej sprawy działka nie została objęte taką decyzją, lecz nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej – aktem notarialnym z dnia 19 maja 1976 r. Rep. A/b nr [...], którego podstawą był art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 10, poz. 64), zwanej dalej u.z.t.w.n. W związku z tym, przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych w tym trybie jest art. 216 u.g.n., który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III, a więc dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. Przesłanką, która uzasadnia zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest natomiast jej zbędność na cel wywłaszczenia, przy czym – zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. zbędność taką uznaje się jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Zgodnie jednak z ugruntowanym już orzecznictwem sądowym, w razie ustalenia, że cel wywłaszczenia został na danej nieruchomości zrealizowany przed dniem wejścia w życie 1 stycznia 1998 r. u.g.n., nie ma znaczenia prawnego to, kiedy ten cel został zrealizowany, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają znaczenie dla oceny przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Terminy określone w tym przepisie znajdują zastosowanie wówczas, gdy odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., to w takim przypadku terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają zastosowania, ponieważ jako normy materialnoprawne, nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego te terminy (por. m.in. wyroki NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2205/11; z dnia 13 maja 2016 r., I OSK 1887/14; z dnia 8 grudnia 2017 r., i OSK 1276/17; z dnia 9 stycznia 2020 r., I OSK 3398/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia było w pierwszej kolejności niewątpliwe odtworzenie celu wywłaszczenia towarzyszącego zawarciu umowy sprzedaży z dnia 19 maja 1976 r., a następnie ustalenie, czy ten cel wywłaszczenia został zrealizowany i czy nastąpiło to przed wejściem w życie przepisów u.g.n. Z treści wskazanej umowy notarialnej wynika, że Skarb Państwa nabył określone w umowie nieruchomości w trybie art. 6 u.z.t.w.n. pod budowę bazy transportowej Oddziału Zmechanizowanych Robót Ziemnych i Transportu dla P. B. I.-M. "H. [...]" w G., które w dacie ww. aktu notarialnego zmieniło nazwę na P. M. H."E. [...]". W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że nieruchomość wywłaszczona na podstawie umowy z dnia 19 maja 1976 r., w tym działka nr [...] będąca przedmiotem niniejszego postępowania, były potrzebne pod budowę bazy transportowej Oddziału Zmechanizowanych Robót Ziemnych i Transportu, co wyraźnie wynika z treści tej umowy. Dodatkowo, w umowie tej powołano się na decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 14 lutego 1972 r., nr [...], ustalającą lokalizację inwestycji polegającej na budowie bazy transportowej Oddziału Zmechanizowanych Robót Ziemnych i Transportu dla P. B. I.-M. H. [...] w G.. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 28 czerwca 1973 r. zatwierdzająca plan realizacyjny zaplecza usługowo-warsztatowego transportu i sprzętu budowlanego PBIM "H. [...]" wraz z "projektem – Założeniami techniczno – ekonomicznymi P.B.I.M. "H. – [...]" G. Zaplecze usługowo – warsztatowe transportu i sprzętu bud. Ogólny plan realizacyjny i projekt budowlany" oraz opinia sanitarna z 1973 r. Z dokumentów tych wynika, że w ramach wskazanej inwestycji planowano wykonać następujące budynki: stołówkę i świetlicę (budynek A), budynek administracyjno-socjalny (B), budynek warsztatowy (C), rowerownię (D), portiernię (E), budynek garażowo-magazynowy (F), magazyn gazów technicznych (G) i stację paliw (H). W ramach inwestycji projektowano również realizację układów zieleni niskiej i wysokiej o charakterze rekreacyjnym i izolacyjnym, drogi place manipulacyjne i warsztatowe oraz uzbrojenie terenu. Z opinii sanitarnej wynika, że dla wskazanej bazy zaplecza usługowo-warsztatowego transportu i sprzętu budowlanego powinna była być utrzymana strefa ochronna o szerokości 100 m w odniesieniu do budynków mieszkalnych i innych obiektów użyteczności publicznej. Rozpoznanie wniosku o zwrot wywłaszczonej wymagało w niniejszej sprawie skonfrontowania scharakteryzowanych wyżej planów inwestycyjnych istniejących w dacie wywłaszczenia z rzeczywistym stanem powstałym wskutek ich realizacji. Bo nie ulega wątpliwości, że baza transportowa została zrealizowana i funkcjonowała. Istota problemu w niniejszej sprawie tkwi natomiast w tym, w jakim zakresie baza została zrealizowana i czy ten zakres realizacji wypełnił cel wywłaszczenia w stopniu nie pozwalającym uznać wywłaszczonych nieruchomości za zbędne w rozumieniu art. 136 i art. 137 u.g.n. Zmiany własnościowe, którym ulegało na przestrzeni lat uwłaszczone P. M. B. H. "H. G." w G., w tym jego likwidacja i przekazanie do odpłatnego korzystania jego mienia Spółce "H. G." SA w G. w trybie prywatyzacji, a następnie zrzeczenie się w dniu 21 grudnia 1993 r. zorganizowanej części tego mienia w postaci prawa użytkowania wieczystego zabudowanych i niezabudowanych gruntów oraz własności budynków tworzących Bazę Sprzętu i Transportu położoną w G. w rejonie ulic O. i P., w tym działek nr [...], [...] i [...], i oddanie tych nieruchomości w zarząd Głównemu Urzędowi Ceł decyzją z dnia 14 stycznia 1994 r., stworzyły uwarunkowania umożliwiające ocenę realizacji celu wywłaszczenia. Dokumentacja sporządzona w toku powyższych procesów, a w szczególności służąca przygotowaniu procesu przekazania mienia przedsiębiorstwa w zarząd Głównemu Urzędowi Ceł, umożliwiła ustalenie, co z projektowanych przy wywłaszczeniu elementów bazy transportowej zostało zrealizowanych m.in. na działce o aktualnym nr [...]. Z ekspertyzy technicznej datowanej na 13 grudnia 1993 r. oraz z jej załączników w postaci protokołu oględzin i opisów składników majątkowych nieruchomości, jak również z protokołu przekazania budynków i budowli stanowiących Bazę Sprzętu i Transportu z 14 lutego 1994 r. wynika, że w ramach wskazanej inwestycji bazy transportowej H. G. zrealizowano wszystkie planowane budynki oprócz stołówki i świetlicy. Zrealizowano również drogi i palce, sieci uzbrojenia, śmietniki, oświetlenie. Teren całej bazy, w tym działki nr [...], był ogrodzony płotem z siatki w ramach z kątowników, na słupach z teowników stalowych, obsadzonych w cokole betonowym. Z dokumentów tych wynika, że realizacja elementów zabudowy i zagospodarowania bazy transportowej miała miejsce na przestrzeni lat 1986-1989. Kopia planu zagospodarowania terenu bazy, w tym działki o aktualnym nr [...], na dzień przejęcia przez administrację celną potwierdza, że zrealizowano na jej terenie fragment budynku administracyjnego, portiernię, rowerownię, śmietniki oraz ciągi komunikacji pieszej i kołowej (k. 115 t. I). Powyższe uprawniało Wojewodę do stwierdzenia, że na działce nr [...] zrealizowano elementy infrastruktury charakterystycznej dla bazy transportowej, pomimo tego, że nie zrealizowano świetlicy i stołówki, tak jak to przewidziano w zatwierdzonym ogólnym planie realizacyjnym. Cały, ogrodzony teren bazy stanowił funkcjonalną całość wykorzystywaną w celu zaspokojenia potrzeb bazy transportowej i jej zaplecza usługowo – warsztatowego. W ocenie Sądu, tego rodzaju wieloelementowa inwestycja jest swoistym mikroorganizmem obejmującym nie tylko same obiekty kubaturowe (budynki i budowle), ale i inne elementy potrzebne do realizacji konkretnych zadań i celów inwestycji, takie jak dojazdy i dojścia do obiektów kubaturowych, place manipulacyjne i warsztatowe, ciągi komunikacyjne, parkingi, sieci infrastrukturalne (podobnie NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r., I OSK 2308/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie podobna skutecznie kwestionować, że cel budowy bazy obejmował m.in. zieleń o charakterze rekreacyjnym i izolacyjnym (niska i wysoka) czy drogi kołowe i place manipulacyjne i warsztatowe (k. 120, t. II). Podkreślić przy tym należy, że modyfikacja planów inwestycyjnych w toku ich realizacji a limine nie niweczy celu wywłaszczenia. Akta potwierdzają, że decyzjami z dnia 14 marca 1989 r. i 8 lutego 1990 r. zatwierdzono pod względem urbanistycznym i architektonicznym zamienny plan realizacyjny inwestycji polegającej na budowie zaplecza usługowo-warsztatowego transportu i sprzętu budowlanego. Zmiany w planie sytuacyjnym dotyczyły usytuowania obiektów na terenie bazy H., gdzie zrezygnowano z części budynków oraz przewidziano zmiany w przebiegu sieci wodociągowej. Zasadniczy cel, jaki wynikał z zatwierdzonego pierwotnie planu realizacyjnego zaplecza usługowo - warsztatowego transportu i sprzętu budowlanego H., w postaci budowy bazy transportowej i zaplecza usługowo-warsztatowego, nie uległ jednak żadnej zmianie. Trudno bowiem zaakceptować, aby już na etapie realizacji bazy, nie można było wprowadzić szczegółowych innych rozwiązań architektonicznych i urbanistycznych niż zaprojektowane pierwotnie, które mogły być zrealizowane na terenie bazy i miałyby służyć celom przedsiębiorstwa. Szczegółowe rozwiązania zagospodarowania terenu, jeżeli mają służyć celom przedsiębiorstwa, nie mogą bowiem niweczyć istnienia celu jakim jest budowa bazy transportowej i zaplecza usługowo - warsztatowego. W tej sytuacji, rezygnacji z budowy świetlicy i jadalni, której funkcje postanowiono realizować w budynku administracyjnym, nie można poczytywać za zmianę jakościową celu wywłaszczenia, a wyłącznie jego modyfikację mieszczącą się celu uzasadniającym wywłaszczenie. Do podważenia takiego stanowiska potrzeba wyraźnego wykazania, że określone prawne lub faktyczne zagospodarowanie terenu nie pozostawało w związku z celem jakim była budowa i funkcjonowanie bazy. Tym bardziej jeżeli uwzględni się stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym może dojść także do modyfikacji celu wywłaszczenia, która przecież nie musi prowadzić do zmiany charakteru takiego celu (zob. uchwała SN z 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87, LEX nr 9503; wyroki NSA: z 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13 i I OSK 850/13; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1044/14; z 20 stycznia 2016 r., I OSK 3237/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sama niezgodność z konkretnymi rozwiązaniami planistycznymi czy projektowymi, jakie wynikają z decyzji lokalizacyjnej czy planu realizacyjnego to za mało, aby można było wykazać niezgodność w zakresie celu wywłaszczenia. W tej sprawie cel wywłaszczenia został precyzyjnie wskazany w decyzji lokalizacyjnej, jak i w akcie wywłaszczeniowym, jako budowa bazy transportowej, a zgromadzona dokumentacja potwierdza jego realizację na działce nr 76/7 przed wejściem w życie u.g.n. Organ I instancji nie wykazał, aby zrealizowane zagospodarowanie działki nr 76/7 było sprzeczne z ww. celem wywłaszczenia i tym samym, aby zasadny był zwrot działki nr 76/7. W sytuacji niewątpliwego ustalenia realizacji celu wywłaszczenia, roboty budowlane wykonane przez administrację celną, po przekazaniu jej terenu bazy transportowej w zarząd, które w efekcie doprowadziły do aktualnego zagospodarowania działki dla potrzeb organów celnych (skarbowych), nie mają żadnego wpływu na ocenę zbędności działki nr [...] na cel wywłaszczenia. Baza transportowa zrealizowana została bowiem przed przejęciem przez Główny Urząd Ceł, co potwierdza dokumentacja towarzysząca przejęciu. W ugruntowanym orzecznictwie zgodnie podkreśla się, iż w świetle art. 136 ust. 1 u.g.n. konieczne jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, przy czym nie ma istotnego znaczenia, jaki jest aktualny stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. W przypadku wykorzystania danej nieruchomości na cel wywłaszczenia, wygasa prawo byłego właściciela lub jego następców prawnych do jej zwrotu, a regulacja zawarta w art. 137 ust. 1 u.g.n. sytuacji tej nie zmienia. Zauważa się także, że jeśli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami poza tymi, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi. (zob. wyroki NSA: z 15 stycznia 2020 r., I OSK 1446/18, 30 lipca 2019 r., I OSK 2287/17, 10 lipca 2019 r. I OSK 2455/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać przy tym należy na wiążące w niniejszej sprawie stanowisko tutejszego Sądu wyrażone w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r., II SA/Gd 205/10, zgodnie z którym istniejące zagospodarowanie działki nr [...] (której zasadniczą częścią jest aktualnie działka nr [...]) wskazuje, że teren ten istotnie został zainwestowany na cele bazy transportowej P. B. I.-M. H. [...] w G. Sąd powziął wówczas wątpliwości tylko co do realizacji celu wywłaszczenia na działkach nr [...] i [...] (poza ogrodzeniem) i zalecił organom ponowne zweryfikowanie tych kwestii. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody odpowiada prawu. W szczególności Wojewoda dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych na podstawie kompletnego materiału dowodowego i przy zastosowaniu poprawnych reguł oceny ich wiarygodności stwierdził brak podstaw do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, która aktualnie stanowi działkę nr [...]. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zarówno akta sprawy, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji odzwierciedlają działania organu zmierzające do kompleksowego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W konsekwencji, zebrany materiał jest kompletny i spójny, zaś jego ocena przez Wojewodę, odmienna od organu I instancji, nie naruszała granic wyznaczonych przez art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu zaś wyjaśniono, zarówno faktyczne, jak i prawne przyczyny takiego rozstrzygnięcia sprawy, tj. z jakich względów uznano, że działka będąca przedmiotem procedowanego wniosku o zwrot nie podlega zwrotowi. Wątpliwości Sądu nie budzi więc zastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. Oceny tej nie zdołały natomiast podważyć zarzuty skargi, co wynika z powyższych rozważań Sądu. W odniesieniu do zarzutów skargi o niedopuszczalne odstąpienie przez Wojewodę od stanowiska zajmowanego w poprzednich decyzjach z 2015 r. i 2019 r. wskazać należy, że organy administracji, przy załatwianiu spraw z zakresu własnej kognicji związane są przede wszystkim obowiązującym prawem i mają obowiązek działać z nim w zgodzie. Wynika to z art. 6 k.p.a. oraz z art. 7 Konstytucji RP (zasada praworządności). Pomimo tego, że zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są zobligowane do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, nie wyłącza to ich prawa do odmiennej oceny prawnej niż ta, która została wyrażona poprzednio. Przestrzeganie zasad z art. 8 k.p.a. nie może bowiem przemawiać za rozstrzygnięciem, które byłoby niezgodne z prawem, tj. naruszałoby obowiązujące przepisy. Wówczas jednak organ powinien przekonująco wyjaśnić stronie, dlaczego obecnie zajmuje inne stanowisko, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Wojewoda, w oparciu o zgromadzone dowody i ich ocenę, dokonał ustaleń istotnych w sprawie okoliczności i sformułował wnioski uzasadniające w pełni treść podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zadośćuczynił zarówno wymogom art. 107 § 3 k.p.a., jak i potrzebie wyjaśnienia powodów odstąpienia od wcześniej zajmowanego stanowiska. Tym samym w kontrolowanym postępowaniu nie dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 20219 r., poz. 2325 ze zm.), skargę oddalił jako niezasadną.