II SA/Rz 83/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. i G. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenia postępowania organu I instancji - skargę oddala - Przedmiotem skargi AK GP (dalej: "skarżących") jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], uchylająca decyzję Starosty Powiatu [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] i umarzająca postępowanie organu I instancji w całości Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]. Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi i instalacjami, na działce nr 928/5 w [...]. W piśmie z dnia 10 lipca 2019 r. DW zwróciła się do Starosty w trybie art. 111 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", o uzupełnienie decyzji, co do rozstrzygnięcia o zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy. Podała, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie podlega wykonaniu, gdyż nie upłynął termin dla stron do wniesienia odwołania, tymczasem skarżący rozpoczęli już prace na nieruchomości. Organ I instancji pismem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] ., poinformował wnioskodawczynię, że decyzja o pozwoleniu na budowę zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, wobec czego brak jest podstaw do uwzględnienia zgłoszonego żądania. DW w odwołaniu od ww. zarzuciła, że organ I instancji rozpoznał wniosek o uzupełnienie decyzji w formie nieznanej przepisom K.p.a. Ponadto błędnie przyjął, że decyzja o pozwoleniu na budowę zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, gdyż charakterystyczne parametry inwestycji, pozwalające stwierdzić jej zgodność z decyzją o warunkach zabudowy, winny znaleźć się w samej decyzji, a nie w stanowiącym załącznik do decyzji projekcie budowlanym. W decyzji brak jest parametrów inwestycji, a analiza projektu budowlanego uprawnia do stwierdzenia, że inwestycja jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] 12 czerwca 2019 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Organ odwoławczy uznał, że wprawdzie organ I instancji nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie uzupełnienia decyzji w formie postanowienia, niemniej samo pismo Starosty z dnia 16 lipca 2019 r. należy traktować jako postanowienie wydane w trybie art. 111 K.p.a. Tym samym, stosownie do art. 111 § 2 K.p.a., odwołanie DW uznać należało za wniesione z zachowaniem terminu. Odnosząc się do zarzutów strony Wojewoda wskazał, że do decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się art. 130 § 1 i 2 K.p.a., w myśl których przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, zaś wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Oznacza to, że roboty budowlane można rozpocząć, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w realiach opisywanej sprawy, gdyż inwestorzy rozpoczęli wykonywanie robót budowlanych przed zainicjowaniem postępowania odwoławczego. Okoliczność ta została potwierdzona w toku kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] . Dodatkowo inwestorzy okazali dziennik budowy prowadzony dla ww. inwestycji, z którego wynika, że roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego rozpoczęto w dniu 9 lipca 2019 r. Wobec powyższego, nie jest możliwe wydanie decyzji uprawniającej inwestorów do realizacji spornego budynku mieszkalnego. To obligowało do uchylenia decyzji Starosty i umorzenia postępowania organu I instancji w całości. Znajdujący się w aktach administracyjnych egzemplarz decyzji organu I instancji jest opatrzony błędną klauzulą, z której wynika, że decyzja ta stała się ostateczna w dniu 19 lipca 2019 r. Przyjmując nawet hipotetycznie, że decyzja ta stała się ostateczna z ww. dniem, to okoliczność ta nie miałaby istotnego wpływu na wynik sprawy. Roboty budowlane inwestorzy rozpoczęli w dniu 9 lipca 2019 r. W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Rzeszowie, AK GP wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów skazanych w skardze oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: I. art. 28 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) – dalej: "P.b..", poprzez: – błędną wykładnię wobec uznania, że przepis ten nie stanowi podstawy do prowadzenia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji - pozwolenia na budowę, – niewłaściwe zastosowanie poprzez pominięcie, że art. 28 ust. 1 P.b. stanowi przepis szczególny względem art. 130 § 1 i 2 K.p.a., II. art. 32 ust. 4a P.b. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że przepis ten należy stosować także do przypadków rozpoczęcia robót po uzyskaniu decyzji pozwolenie na budowę ale przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję; III. art. 130 § 1 i 2 K.p.a. poprzez zastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie, że przepisy te mają zastosowanie mimo treści art. 28 ust. 1 P.b., ich stosowanie nie jest wyłączone w przypadku rozpoczęcie robót budowalnych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; IV. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie dostatecznie sprawy i uznanie, że skarżący realizowali inwestycję w warunkach samowoli budowlanej, przed uzyskaniem stwierdzenia ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę; V. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i 140 K.p.a. poprzez ich zastosowanie. Skarżący podnieśli, że ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. zmieniono brzmienie art. 28 ust. 1 P.b. poprzez usunięcie wymogu ostateczności decyzji, na podstawie której inwestor rozpoczyna wykonywanie robót budowlanych. Przyczyną uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być wyłącznie rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji. Wynikający z art. 130 § 1 i 2 K.p.a. zakaz wykonywania decyzji przed upływem, terminu do wniesienia odwołania oraz w toku prowadzonego postępowania odwoławczego odnosi się wyłącznie do organu administracji publicznej a nie do strony. Strona postępowania po doręczeniu lub ogłoszeniu treści decyzji może przystąpić do wykonywania decyzji przed upływem, terminu do wniesienia odwołania, niezależnie od tego, czy decyzja nadaje jej uprawnienia, czy obciąża obowiązkiem. Skarżący podnieśli, że roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego zostały przez nich rozpoczęte w dniu 20 lipca 2019 r., natomiast wskazana wcześniej data 9 lipca 2020 r. wynika z oczywistej omyłki pisarskiej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko i argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny przyjęty do orzekania przez organ II instancji nie budzi wątpliwości tak w zakresie stwierdzenia przez DW odwołania jak i daty rozpoczęcia robót budowlanych. Ustalenie stanu faktycznego zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przełożyło sie też na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym przypadku Prawa budowlanego. W zaskarżonej decyzji organ II instancji prawidłowo wyłożył treść art. 111 K.p.a. i zasadnie przyjął, że odwołanie DW, poprzedzone wnioskiem o uzupełnienie decyzji organu I instancji było wniesione z zachowaniem terminu. Prawidłowo też organ ocenił pismo Starosty z dnia 16 lipca 2019 r. doręczone pełnomocnikowi wnioskodawczyni w dniu 5 sierpnia 2019 r., jako spełniające warunki do przyjęcia, że jest to w istocie postanowienie. Pismo to zawiera wskazanie organu, adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis piastuna funkcji organu. Odwołanie DW zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 17 sierpnia 2019 r (data stempla pocztowego na kopercie) i wpłynęło do organu 19 sierpnia, który był ostatnim dniem dla wniesienia odwołania z zachowaniem terminu. Zatem konstatacja powyższego uprawniała organ do II instancji w świetle art. 28 ust. 1 P.b. do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie stała się decyzją ostateczną i nie uprawniała inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Wykładnia art. 28 ust. 1 P.b. nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co słusznie powołał się organ II instancji w uzasadnieniu decyzji (wyrok NSA z 19.09.2018 r. sygn. akt II OSK 151/18). Również w piśmiennictwie, co wynika z zaskarżonej decyzji, kwestia terminu rozpoczęcia robót budowlanych jest zbieżna orzecznictwem sądów administracyjnych. Przepis art. 28 ust. 1 P.b. należy odczytywać z uwzględnieniem treści art. 130 § 1 k.p.a., który stanowi, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Podzielić należy również pogląd, że aktualne brzmienie art. 28 ust. 1 P.b. oznacza wprawdzie zezwolenie na rozpoczęcie robót budowlanych zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna, jednak w razie wniesienia od niej odwołania, należy wziąć pod uwagę, że przestaje ona być wykonalna. Jeśli mimo tego inwestor kontynuuje rozpoczęte roboty budowlane, powinien liczyć się ze skutkami prawnymi, jakie niesie możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w toku instancyjnym (wyrok NSA z 26.11.2019 r., sygn. akt II OSK 49/18). Z akta administracyjnych sprawy wynika, że organ II instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające dla określenia daty rozpoczęcia robót budowlanych. Słusznie przyjęto, że jest to istotna kwestia dla treści przyszłego rozstrzygnięcia. O fakcie tym pismem z dnia 27 sierpnia 2019 r. organ II instancji powiadomił inwestorów oraz pozostałe strony postępowania, że będą przeprowadzone przez organ I instancji czynności kontrolne, co do terminu rozpoczęcia robót budowlanych. Ponadto organ odwoławczy pismem z dnia 25 października 2019 r. wezwał inwestorów do przedłożenia dziennika budowy. Na podstawie wpisów zawartych w dzienniku ustalono, że inwestorzy budowę inwestycji objętej kontrolowaną decyzją rozpoczęli w dniu 9 lipca 2019 r. Natomiast decyzja organu I instancji, którą udzielono skarżącym pozwolenia na budowę zawiera klauzulę, z której wynika, że stała się ostateczna w dniu 19 lipca 2019 r. Zestawienie powyższych dat jednoznacznie wskazuje, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło przed uostatecznieniem się decyzji organu I instancji. W skardze skarżący zarzucili organowi II instancji, że naruszyli przepis art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie dostatecznie sprawy wobec uznania, że inwestycja była realizowana w warunkach samowoli budowlanej, przed uzyskaniem stwierdzenia ostateczności decyzji. Przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy, co do daty rozpoczęcia robót budowlanych został przedstawiony przez skarżących. Treść wpisów zawarta w dzienniku budowlanym dotyczącym inwestycji skarżących nie była kwestionowana w trakcie postępowania odwoławczego. Nieuprawnionym i sprzecznym z regułami dowodzenia byłoby przyjęcie, że daty wpisów w dzienniku budowlanym i uzyskania waloru ostateczności przez decyzję organu I instancji były inwestorom nieznane. Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi dotyczące wpisów w dzienniku budowy, w tym co do daty rozpoczęcia budowy jako obarczone oczywistą pomyłką geodety nie zasługują na uwzględnienie. Niezasadne okazały się również pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz art. 28 P.b., co zostało przedstawione w uzasadnieniu wyroku. Słusznie bowiem organ II instancji przyjął, że nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, które stanowi swoisty rodzaj zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych, a zatem dotyczy przyszłych zamierzeń, a nie budowy w toku. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.